Indermit Gill

Es el director de Política de Desarrollo en la Oficina del Economista Jefe del Banco Mundial. Entre 2008 y 2013 fue economista jefe del Banco Mundial para Europa y Asia central. Dirigió el informe de 2008 “Rediseñando la geografía económica”. Es el autor principal de varios informes del Banco Mundial, incluidos “Crecimiento dorado: devolviéndole el brillo al modelo económico europeo”, “Desarrollo diversificado: aprovechando al máximo los recursos naturales de Eurasia” y “Un renacimiento en Asia oriental”. Es doctor en Económicas por la Universidad de Chicago.

Martin Raiser

Es director del Banco Mundial para Brasil. Licenciado en Economía e Historia Económica por la LSE y doctor en Economía por la Universidad de Kiel, ha trabajado en el Instituto de Economía Mundial de Kiel y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, donde fue director de Estrategia Nacional y redactor del Informe de Transición. Desde su incorporación al Banco Mundial ha ocupado puestos como responsable para Uzbekistán, asesor económico para Ucrania, director para Ucrania, Bielorrusia y Moldavia y director para Turquía.

Naotaka Sugawara

Se licenció en Ciencias Políticas por la Universidad de Meiji y obtuvo un máster en Desarrollo Internacional en la Universidad de Pittsburgh. Es economista del Departamento de Investigación del FMI. Antes trabajó en el Banco Mundial, en la Oficina del Economista Jefe y la Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica de la región de Europa y Asia central y en el Grupo de Investigación sobre Desarrollo. Cuenta con numerosas publicaciones de investigación en el ámbito de la economía y finanzas internacionales, política fiscal y desarrollo del sector financiero.

El modelo económico de Europa continúa favoreciendo a países tanto del centro como de la periferia del continente. Sin embargo, no todos se han beneficiado. Los países de Europa que han salido bien de la crisis económica y financiera global son aquellos que han sacado partido de las fuerzas de la integración económica de manera más eficaz y han abordado sus debilidades en la organización del trabajo y en el bienestar en particular. No obstante, para comprender por qué en ciertas partes de Europa la crisis ha sido tan prolongada, es preciso ver más allá de las deficiencias estructurales y tener en cuenta el papel del dinero y, en especial, el funcionamiento de la eurozona.

El modelo europeo
de crecimiento, en crisis

Introducción

El Banco Mundial publicó a principios de 2012 un informe sobre el modelo europeo de crecimiento (Gill y Raiser, 2012). Analizando seis de sus factores principales –comercio, finanzas, empresas, innovación, empleo y gasto público–, los autores concluíamos que, en general, el modelo europeo de crecimiento había funcionado bien durante los cincuenta últimos años. En Europa, doscientos millones de personas pasaron de rentas medias a altas merced a los efectos de la integración económica; las empresas registraron incrementos de productividad y generaron exportaciones y empleo, y los ciudadanos tenían una calidad de vida envidiable en comparación con gran parte de la población del mundo. Aunque este modelo no se había quebrado, tenía ciertamente sus defectos. El sector público estaba ralentizando el crecimiento, al crecer demasiado sin ganar en eficiencia de manera proporcional a su tamaño; además, tanto los mercados laborales como los sistemas de seguridad social tenían dificultades para adaptarse a la realidad de una población cada vez más envejecida; por otro lado, hay demasiadas empresas europeas que no innovan, y el continente ha dejado sin explotar las considerables ventajas económicas que podría haber generado la integración de los servicios, sobre todo de los más modernos.

Habíamos elaborado esa evaluación en el preciso momento en que Europa se debatía en las garras de la crisis económica y financiera. Hoy, cuatro años después, la esencia de nuestra valoración no ha cambiado. Los países que han salido bien de esa crisis mundial son los que más han aprovechado las fuerzas de la integración económica y los que han sabido combatir de mejor manera las debilidades en la gestión del empleo y del estado del bienestar. El modelo económico europeo sigue beneficiando a sus países, tanto del núcleo como de la periferia y, ante tales éxitos, no es difícil seguir siendo optimistas.

No obstante, no todos los países van por buen camino, y la lentitud de los rezagados perjudica a los que han sido más diligentes y dinámicos. Para comprender por qué se ha prolongado tanto la crisis en algunas partes de Europa hay que ir más allá de las profundas deficiencias estructurales subrayadas en nuestra evaluación de 2012 –titulada “Golden Growth: Restoring the Lustre of the European Economic Model”– y considerar qué papel ha representado el dinero. En aquel trabajo quisimos evitar comentarios prolijos sobre la divisa común y todas sus complicaciones, puesto que el estudio tenía un alcance mayor, tanto espacial como temporal: incluía a cuarenta y cinco países, de los que solo diecisiete tienen el euro, y analizaba sus economías durante seis décadas, cuando el euro solo tiene diez años. No obstante, es difícil separar nítidamente los factores cíclicos de los estructurales, y la eurozona es una parte grande de la economía europea. Ahora y en el futuro próximo, el modelo económico europeo se entiende mejor como una combinación de seis elementos: comercio, empresas, finanzas, dinero, empleo y sector público.

Nuestra interpretación de la crisis de la eurozona destaca entre sus causas la ausencia de una verdadera convergencia, que hacía prácticamente inevitable la entrada en crisis en cuanto se produjera un choque asimétrico externo, pero, además, puede afirmarse que la situación empeoró por causa de fallos de diseño y de errores en la formulación de políticas. La principal equivocación fue no haber reconocido enseguida que las dificultades de Grecia respondían a un problema de solvencia de un Estado y, en segundo lugar, el fracaso de los líderes europeos en cortar de raíz el círculo vicioso entre Estado y sector bancario en todos los países de la eurozona (véase también Baldwin y Giavazzi, 2015).

Este artículo continúa y actualiza el análisis de 2012; entre las economías europeas, ilustra los casos de éxito ante la crisis y los de estancamiento continuado, y amplía el marco original complementando el debate financiero con una sección dedicada específicamente al dinero. Nuestras recomendaciones para mejorar el modelo europeo de crecimiento son el corolario de la evaluación de sus puntos fuertes y débiles:

Comercio y empresas. Se precisan relativamente pocos cambios en la organización comercial y empresarial. Al igual que en 2012, hay que fortalecer el mercado común de servicios y facilitar el acceso a nuevos mercados, la inversión en el extranjero y el crecimiento mundial de las empresas. Todo ello contribuirá a que se vuelva a conectar la llamada “máquina de converger” europea: la Unión Europea sigue teniendo la excepcional ventaja de contar con un mecanismo único, que permite a sus miembros más pobres y recientes ponerse con gran rapidez en los niveles de renta y productividad de los países más avanzados. Se trata de la baza más fuerte y más deseable de Europa, y debería reforzarse y hacerse extensible a los candidatos de los Balcanes y del este. Harán falta grandes esfuerzos en los países que han descuidado la creación de un entorno empresarial atractivo, pero también se requiere una continua apertura en los Estados miembros de la Unión Europea.

Finanzas y dinero. Se requieren más cambios en estos dos factores entrelazados para blindar a Europa contra el riesgo de posibles excesos fiscales y financieros, sobre todo en la eurozona. Se han dado varios pasos importantes. El más relevante es la creación de una unión bancaria que someterá a supervisión conjunta los bancos de relevancia sistémica de la eurozona, con un mecanismo común de protección para impedir que los problemas del sector bancario se traduzcan en dificultades de deuda pública. También se han publicado nuevas normas para garantizar una mayor disciplina fiscal en toda la Unión, pero sigue habiendo importantes retos. La falta de un mecanismo que prevea el impago de la deuda pública en la eurozona impide que los gobiernos puedan aprovechar las señales del mercado para reforzar la disciplina fiscal. El mecanismo común de protección del sector bancario no basta para cortar del todo el círculo vicioso entre bancos y Estados. Abordar estos desafíos permitiría que las finanzas volvieran a ser el lubricante de la convergencia económica en toda la UE, papel que desempeñaron con éxito en el este durante la década de 2000, pero que fracasó espectacularmente en el sur.

Empleo y gasto público. Antes de la crisis, los mayores cambios que necesitaba el modelo económico residían en la organización del empleo y del sector público. El transcurso de los cuatro últimos años ha hecho aún más acuciante la introducción de reformas: con unas tasas de desempleo por encima del 20% en muchos países, junto con excesivos niveles de deuda pública –por la suma de unos déficits crónicos y la carga suplementaria de los rescates bancarios–, el foco se ha centrado en los puntos más débiles de Europa: el empleo y el estado del bienestar. No obstante, han surgido señales alentadoras: se han iniciado reformas del mercado laboral en España, Italia y, más recientemente, Francia; la movilidad de la mano de obra ha crecido de forma continuada en toda la UE; y algunos países (sobre todo Alemania) se han mostrado muy razonables ante la inmigración, en vista de su propio declive demográfico. Sin embargo, queda aún mucho por hacer, sobre todo para contener un gasto social excesivo e insostenible, y recuperar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Durante mucho tiempo Europa se ha enorgullecido de un estilo de vida que equilibraba trabajo y ocio, pero para cada vez más ciudadanos –sobre todo jóvenes–, esto es hoy una aspiración bastante utópica. Será necesario imponer ajustes más profundos a la organización del empleo y del estado del bienestar para que Europa siga siendo la primera “superpotencia” mundial en calidad de vida.

El modelo económico europeo antes de la crisis: recapitulación

El modelo económico europeo, que ha ido creciendo desde su creación tras la Segunda Guerra Mundial hasta abarcar la mayor parte del continente, tiene elementos distintivos. Tal vez en mayor medida que los habitantes de otras partes del mundo, los europeos desean que su crecimiento sea más inteligente, amable y limpio, y están dispuestos a aceptar menos resultados a cambio de un crecimiento “mejor”. Las economías europeas también son más maduras, y sus sociedades más antiguas, que las del resto del globo. En ambos sentidos, el crecimiento europeo puede llamarse “dorado” (Gill y Raiser, 2012), pero en algunos territorios de Europa las políticas se han desviado de la “regla de oro” del crecimiento: las generaciones actuales han consumido más de lo que ahorraban, y han acumulado deudas que amenazan con destruir las perspectivas de futuro de sus descendientes. Los problemas de deuda y envejecimiento han concitado llamadas a un cambio radical en el modelo económico. Hace cuatro años nuestro análisis advertía de que, en su afán de cambio, los europeos deben tener cuidado para no echar a perder, junto con los puntos más débiles del modelo, sus elementos más atractivos. Comenzamos el presente artículo con un resumen de esta argumentación.

Tres grandes logros sintetizan los puntos fuertes del modelo económico europeo: i) la convergencia económica ha situado a millones de personas por encima del umbral de ingresos altos; ii) la planificación y la inteligencia han garantizado el peso económico de Europa en la escena mundial; y iii) la calidad de vida europea es objeto de admiración y envidia en el planeta entero.

La máquina de converger

Europa ha conseguido una integración regional sin precedentes, que ha facilitado un proceso de convergencia económica único en el mundo (gráfico 1). De 1950 a 1973, la renta de cien millones de europeos occidentales convergió con rapidez hacia la de Estados Unidos; en los veinte años siguientes, otros cien millones de personas de la Europa del sur cruzaron el umbral de ingresos altos, siguiendo el mismo patrón de integración y convergencia. En los últimos veinticinco años les ha tocado a los europeos del este el turno de beneficiarse de esta “máquina de converger”. Hoy, otros cien millones de ciudadanos aspiran a seguirlos en los países candidatos de los Balcanes y en Turquía.

Gráfico 1

El comercio exterior y las finanzas son los dos elementos del modelo económico europeo que se han asociado más estrechamente a este logro. En 2008, Europa participaba en casi la mitad del comercio internacional de bienes. Comparado con Asia, que en los últimos veinte años se ha consolidado como la fábrica del mundo, el comercio europeo sigue distinguiéndose. En Asia, China hace de pasarela hacia el exterior, ya que otros países comercian con China, y esta envía mercancías a los mercados mundiales. En Europa, mientras que dos tercios del comercio exterior se quedan en la región, los nuevos Estados miembros del este han presenciado el progresivo declive de su cuota comercial con los miembros tradicionales de la UE (gráfico 2). El comercio con la UE ha hecho que estos países sean competitivos a nivel mundial, a medida que su comercio se ha sofisticado cada vez más. A su vez, la IED y la deslocalización han hecho que las empresas de Europa occidental sean más competitivas. El desafío para que el comercio europeo avance es profundizar la integración de los servicios, sobre todo los profesionales, como pueden ser las TIC, los servicios jurídicos o los seguros, pero también en los sectores de transporte y energía. En términos generales, el comercio exterior es la característica más atractiva del modelo económico europeo.

Gráfico 2

El segundo pilar de la convergencia económica europea son las finanzas. Hace ya tiempo que los economistas tratan de desentrañar el enigma de por qué el capital del mundo no fluye sistemáticamente de arriba abajo: en otras palabras, los países pobres exportan capital con frecuencia, y los que no lo han hecho han tendido a crecer menos. No ha sido el caso de Europa. La década anterior a la crisis financiera presenció una explosión de flujos transfronterizos de capital en la UE y sus países vecinos y, en general, estos flujos han financiado un mayor crecimiento en los mercados emergentes de Europa y han contribuido a la convergencia (gráfico 3). Pero, tal como se analiza más adelante, ha habido excesos, y su corrección ha resultado enormemente costosa, sobre todo en la eurozona. En nuestra evaluación de hace cuatro años, las finanzas se consideraban uno de los puntos fuertes de Europa y así sigue siendo en algunas partes de la región, pero en otras, sobre todo en la eurozona y en ciertos países de la Asociación Oriental, los flujos financieros han enmascarado la ausencia de una integración real, han financiado booms del consumo y los mercados inmobiliarios en lugar de inversiones productivas, y han dejado a los países receptores con un enorme sobreendeudamiento cuando los flujos terminaron. Más adelante valoramos los cambios ya practicados y las reformas que siguen aún pendientes en la regulación de las finanzas para garantizar que sigan siendo un catalizador de la convergencia.

Gráfico 3

Marca Europa

Las empresas europeas son reconocidas mundialmente por la elevada calidad y elegante diseño de sus productos y servicios, y –pese al reciente escándalo Volkswagen– también son admiradas por su responsabilidad social y medioambiental. Esto ha dado a Europa una marca distintiva y ha garantizado al continente un peso económico mundial. Al tiempo que cultivaban su marca, las empresas europeas han generado lo que se esperaba de ellas: productividad, empleo y exportaciones (gráfico 4). No obstante, esta evaluación positiva de la empresa europea en líneas generales varía considerablemente entre las distintas zonas de la región. El crecimiento de la productividad en la UE-15 podría haber sido más rápido (de hecho, tendría que haberlo sido para que alcanzase el nivel de productividad de EE. UU.), y el crecimiento del empleo en los nuevos Estados miembros ha sido moderado.

Gráfico 4

Sin embargo, el peor temor tiene que ver con los patrones de productividad en la Europa del sur desde 2002. Mientras que Grecia, Italia, Portugal y España crearon numerosos puestos de trabajo de 2002 a 2008, este empleo se concentró principalmente en actividades cíclicas como la construcción o en pequeñas empresas y microempresas, menos productivas. En consecuencia, mientras que la productividad en el resto de Europa convergió, la de las empresas del sur de Europa disminuyó por término medio (gráfico 5).

Gráfico 5

Una razón para esta evolución en el sur de la UE-15 ha sido que las normativas que regulaban los mercados laborales y de productos no han llevado a la creación de empleos productivos (gráfico 6). La burocracia y las onerosas normas fiscales y laborales han desincentivado el crecimiento de las empresas, orientándolas hacia los mercados internos (Dall’Olio et al., 2013). Debido a esta falta de internacionalización, las empresas del sur se han beneficiado menos de la integración económica y se han quedado rezagadas en la atracción de IED y en la integración en cadenas mundiales de valor. La entrada masiva de financiación, que solo era temporal, pudo enmascarar estas debilidades, acentuándolas por vía de la presión alcista sobre salarios y costes de producción en los países deficitarios. Así, aumentar la competitividad está, y con razón, en el primer plano de los esfuerzos de reforma estructural en la periferia europea desde la crisis financiera mundial; en el caso de los países con reformas más agresivas, estos esfuerzos están empezando a dar sus frutos.

Gráfico 6

Para mantener su marca, Europa tendrá que abordar también el desfase en la innovación con respecto a EE. UU., líder tecnológico mundial. También aquí existe una considerable variación entre zonas, con Escandinavia, el Benelux, Austria y Suiza a la cabeza. En términos generales, Europa se ha beneficiado menos de la revolución tecnológica y, tras converger con los niveles de productividad de EE. UU. hasta 1995, en los últimos años la distancia ha vuelto a acrecentarse.

Superpotencia en calidad de vida

Los trabajadores europeos gozan de un elevado nivel de protección contra potenciales abusos de las empresas, y sus ingresos tienen un grado de seguridad sin precedentes en caso de pérdida de empleo y jubilación. La organización del empleo y del sector público en Europa ha dotado a este continente de una calidad de vida admirada y envidiada en el mundo entero. También ha sido cara. Con solo un 10% de la población mundial, Europa representa más de la mitad del gasto mundial en seguridad social, y su sector público es más grande que en cualquier otra parte del mundo (gráfico 7).

Gráfico 7

El incremento de las rentas ha permitido a los europeos trabajar menos sin que ello signifique perder una calidad de vida cada vez mejor. En general, los europeos trabajan menos horas a la semana, menos semanas al año y menos años en su vida productiva que en 1960. También viven mucho más que hace cincuenta años (gráfico 8). Con el envejecimiento de las poblaciones, se prevé que la presión sobre los sistemas de seguridad social crezca cada vez más. En resumen, en muchos países europeos, las pensiones públicas se han hecho insostenibles, y la carga impositiva sobre las nóminas para financiar la seguridad social es ya la mayor del mundo, pero las personas mayores no han salido muy beneficiadas. En 2007, los países de la Europa del sur en la UE-15 gastaron en pensiones públicas unas tres veces más en proporción del PIB que los países anglosajones (EE. UU., el Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda), pero las pensiones públicas en términos reales, en paridad de poder adquisitivo (dólares EE. UU.) por jubilado, solo fueron un 15% mayores. Para mantener su estilo de vida y sostener las finanzas públicas, los europeos tendrán que jubilarse más tarde. Muchos ya lo hacen, y la experiencia sugiere que esta decisión es buena tanto para ellos mismos como para sus países (Arias y Schwartz, 2014; Bussolo, Koettl y Sinnott, 2015).

Gráfico 8

En 2012 dimos a Europa las máximas calificaciones en las áreas de comercio internacional y finanzas, vinculadas a su convergencia económica. Las notas más bajas se otorgaron a la forma de organizar el empleo y el sector público, en tanto que la evolución del entorno empresarial y de la innovación se situaba a medio camino. Nuestras recomendaciones incidieron especialmente en la reforma de los mercados laborales, la seguridad social y la gestión de la deuda pública. Se recomendaron menos transformaciones para reformar el clima empresarial y los sistemas de innovación, y aún menos en la regulación de las finanzas y en la profundización del mercado común.

Los acontecimientos de los últimos cinco años dan motivos para reevaluar el modelo europeo de crecimiento.

¿Qué ha pasado desde la crisis?
Convergencia en una parte, divergencia en otra

Inicialmente, la crisis financiera mundial afectó sobre todo a los países de la periferia europea (por ejemplo Ucrania), cuyas economías quedaron súbitamente aisladas de los flujos internacionales de capitales. Pero en octubre de 2009, cuando el nuevo Gobierno griego reveló que las anteriores cuentas fiscales se habían maquillado para ocultar la verdadera dimensión del déficit, la crisis se contagió a la Unión Europea, y especialmente a la eurozona. La dinámica de este contagio fue la misma que en los mercados emergentes (Baldwin y Giavazzi, 2015). La inquietud en torno a la capacidad de pago de un país interrumpió bruscamente los flujos de capitales, llevando a profundos ajustes en las balanzas comerciales. El efecto de la crisis sobre el sector bancario de los países deficitarios y, por ende, sobre la sostenibilidad de la deuda pública actuó como un gigantesco amplificador, sobre todo en la eurozona, pero una de las causas de la crisis fueron unas diferencias de competitividad que era preciso corregir. Sin la capacidad de devaluar la moneda, los países deficitarios de la eurozona se vieron abocados a drásticas medidas de austeridad.

En esta sección examinamos lo acontecido en Europa desde 2008, analizando en primer lugar la evolución económica y en qué medida los ajustes y las reformas estructurales han contribuido a superar la brecha de competitividad en Europa.

La máquina europea de converger después de la crisis

En general, la economía europea desde 2008 se ha caracterizado por la atonía, con un PIB real que apenas supera el máximo alcanzado en 2007 en la mayor parte de los países. No obstante, la variación regional ha sido considerable (gráfico 9). Los nuevos Estados miembros del este se recuperaron con más rapidez que el núcleo de Europa, y han seguido convergiendo desde 2009. De hecho, Polonia, el mayor de ellos, no ha sufrido recesión, y su PIB en 2014 había crecido un 21% sobre su nivel de 2007. Los países bálticos experimentaron una caída en picado de la producción, y un giro igual de drástico cuando recortaron radicalmente el gasto público y los costes unitarios laborales en términos reales, lo que eliminó unos desequilibrios externos que habían llegado a superar el 10% del PIB en solo dos años y restauró el acceso a la financiación de mercado. Bulgaria y Rumanía han seguido creciendo por encima del 3% desde 2010. Es el sur de la UE-15 quien ha presenciado un comportamiento general cada vez más divergente, con un PIB cuya mediana se sitúa ahora en torno a un 10% por debajo del máximo de 2007.

Gráfico 9

El cuadro no es muy distinto si miramos el incremento de la productividad laboral desde la crisis (gráfico 10): un crecimiento débil, en torno al 1,7% en el norte y centro de la UE-15, una expansión en torno al doble de esta tasa en la UE-13, y un crecimiento negativo de la productividad por término medio en el sur de la UE-15, con significativos declives en Grecia y Portugal1.

Gráfico 10

Con la productividad decreciente o estancada, el ajuste de la competitividad ha tenido que venir de la rebaja salarial. Los costes unitarios laborales reales han caído desde su máximo entre un 15% en España y Portugal y un 20% en Grecia e Irlanda, y actualmente han vuelto a niveles de principios de la década de 2000 (FMI, 2015). Los desequilibrios de la balanza por cuenta corriente se han eliminado en buena medida, con una oscilación de más del 10% del PIB en Grecia y Portugal y del 5% en España (gráfico 11). También se han producido significativos ajustes en algunos de los nuevos Estados miembros. Con todo, ha faltado un ajuste paralelo en los países excedentarios, sobre todo Alemania. Eso ha suscitado la crítica de que el coste de los ajustes ha recaído únicamente en los países deficitarios. Aunque es cierto que una demanda interna más sólida en Alemania contribuiría a reequilibrar económicamente a Europa, lo que está frenando al país germano no es tanto un consumo moderado como una inversión vacilante (Schmieding, 2015) en respuesta al desapalancamiento del sector bancario y, en este sentido, no ayudan precisamente los intentos de erosionar la competitividad relativa de Alemania (aunque la subida de la inversión pública sería claramente buena tanto para Alemania como para sus socios europeos). En su lugar, los países periféricos de la eurozona tendrán que acometer reformas para que sus economías ganen atractivo y sus empresas, productividad.

Gráfico 11

En gran parte, eso ya está ocurriendo. Europa del este ha seguido situándose a la cabeza de los esfuerzos de mejora del entorno empresarial, pero también Grecia, Portugal e Italia han hecho un esfuerzo (gráfico 12). Según la OCDE, Grecia, Portugal, Irlanda y España son los cuatro primeros países en la aplicación de recomendaciones de reforma (OCDE, 2015). Lo anterior se observa no solamente en el entorno empresarial, dado que se están reformando y flexibilizando los mercados laborales: según el índice de legislación sobre protección laboral de la OCDE (índice EPL), los países del sur de la UE-15 cuentan ahora con unos mercados laborales más flexibles que el centro (gráfico 13). Las reformas del mercado laboral que hizo Alemania en 2003 suelen citarse como ejemplo de las ventajas de rebajar los costes de contratación y pasar de la protección del puesto de trabajo a la incentivación de la búsqueda de empleo, a la vez que se ofrece al desempleado una seguridad temporal para su renta. Las reformas de los mercados laborales también están dando resultado en el sur: a finales de 2014 el desempleo había bajado en 1,4 millones de personas en Grecia, Irlanda, Portugal y España, una caída del 16% desde el máximo de principios de 2013. A excepción de Portugal, el crecimiento del empleo en los otros tres países se situaba en 2014 en casi el doble de la tasa alemana2.

Gráfico 12

Cuando publicamos la evaluación de 2012, anunciamos que no sería difícil volver a arrancar la máquina europea de converger. Los datos nos sugieren que este optimismo estaba justificado. Se están haciendo ajustes con más rapidez en aquellos países que iniciaron antes las reformas, como los bálticos, y con menos dolor en aquellos que entraron en la crisis con una posición estructural más fuerte, como Irlanda y España. Menos rápidas han sido las reformas del mercado común, sobre todo su ampliación a los servicios, pero también aquí es probable que haya avances, con la presión de un posible acuerdo comercial con Estados Unidos, y la evidente necesidad de una regulación más homogénea en sectores tales como las finanzas o la energía.

En la periferia de la Unión Europea, en la zona occidental de los Balcanes y en Turquía, y aún más en los países de la Asociación Oriental, es donde la máquina europea de convergencia ha seguido renqueando. Sin unas perspectivas claras de adhesión, las reformas estructurales turcas –por ejemplo– se han estancado prácticamente (véase Acemoglu y Üçer, 2015, en este volumen). El crecimiento en los Balcanes occidentales sigue estando muy por debajo de los niveles de la UE-13, y el futuro está empañado por una inestabilidad política recurrente. Literalmente divididos entre Rusia y la UE, los países de la Asociación Oriental no se han beneficiado ni de la inversión europea ni de la rusa, y se han visto sacudidos por la guerra, los escándalos y la fuga de capitales. Esperamos que los signos de recuperación en la economía europea y la evidencia de que la máquina de converger sigue funcionando animen a los políticos, tanto en la UE como en sus países vecinos, a redoblar el esfuerzo para una mayor integración económica y, en última instancia, a reabrir el proceso de ampliación de la UE. El mercado común sigue siendo la baza más atractiva de Europa y su política de mayor éxito.

Gráfico 13

La integración financiera y el euro

Cuando se creó el euro, muchos esperaban que rindiese beneficios por partida doble: por un lado abarataría el comercio en toda la eurozona, con la consiguiente mejora de la integración económica, y por otro daría estabilidad macroeconómica a sus miembros más débiles, obligándolos a respetar la disciplina fiscal y a mantener la competitividad de sus economías. No obstante, otras voces advirtieron de que la eurozona no reunía los requisitos necesarios para una divisa común. En concreto, se consideraba que los rígidos mercados laborales europeos suponían un riesgo importante, puesto que dificultarían mucho el ajuste en el caso de un choque asimétrico. Y, en efecto, la movilidad laboral en Europa ha seguido estando entre las más bajas de los países avanzados.

La crisis de la eurozona ha confirmado la opinión de los escépticos. Efectivamente, el euro catalizó un ingente incremento de los flujos financieros transfronterizos y, en consecuencia, una rápida convergencia de los costes de endeudamiento, pero no llevó a una mayor integración real (Sugawara y Zalduendo, 2010). Los ciclos económicos de los países periféricos de la eurozona no se sincronizaron más con el núcleo europeo, y la integración comercial no aumentó mucho. En los países del sur de la UE-15, la convergencia de la renta per cápita también se estancó a principios de la década de 2000. La movilidad del mercado laboral siguió baja en toda la UE. Los flujos transfronterizos experimentaron una explosión, pero financiaron sobre todo auges insostenibles del consumo y el mercado inmobiliario. Cuando los inversores de la eurozona empezaron a cuestionar la capacidad de pago de los prestatarios de otros países, retiraron el capital, los tipos de los bonos subieron y los países deficitarios, que no podían aplicar una devaluación, se vieron abocados a un doloroso ajuste económico (gráfico 14).

Gráfico 14

La experiencia en los nuevos Estados miembros de la UE fue muy distinta. También aquí la década de 2000 presenció una considerable entrada de capitales, pero estos flujos facilitaron la integración en términos tanto nominales como reales (o, por lo menos, no redujeron el nivel de integración real). Cuando se precipitó la crisis, estos países –incluso los que habían adoptado el euro, como Eslovaquia, o los que habían referenciado sus tipos de cambio a la divisa común, como Bulgaria y los países bálticos– pudieron introducir ajustes a un coste mucho menor en términos de producto y empleo.

¿Cómo se explican estas experiencias tan dispares de integración financiera? Una de las razones tiene que ver con la mayor flexibilidad estructural de los Estados miembros nuevos, tal como refleja la mayor puntuación general en la calidad del entorno empresarial, por ejemplo. Una segunda explicación es que la naturaleza de los flujos de capital era bastante distinta. Dentro de la eurozona, gran parte de los flujos transfronterizos pasaban por la intermediación bancaria, en tanto que en otras zonas hubo un mayor uso de los capitales propios (gráfico 15). Cuando las cosas cambiaron, gran parte de los anteriores flujos del sector bancario cambiaron su signo (gráfico 16).

Gráfico 15

Gráfico 16

En los flujos de capitales propios, el inversor y el objeto de la inversión comparten más riesgos que el acreedor y el deudor en el caso de los flujos de deuda; en consecuencia, son más difíciles de revertir por naturaleza, pero dentro de la eurozona, muchos factores multiplicaron el efecto negativo del excesivo apalancamiento bancario. En primer lugar, gran parte de la actividad crediticia transfronteriza tenía lugar entre bancos. Los préstamos totales de los bancos del centro de la eurozona con destino a Grecia, Italia, Irlanda, Portugal y España crecieron 1,5 billones de euros en la década que siguió a la introducción del euro, cifra que supone un ingente aumento del 340%; sin contar Italia, el incremento fue de un billón de euros, un 495% (Baldwin y Giavazzi, 2015). Esto representó una considerable acumulación de deuda bancaria tanto en los países prestamistas como en los prestatarios.

No obstante, se dejó a la responsabilidad de cada país la supervisión de los bancos, junto con los mecanismos nacionales de protección de los depositantes, y la prevención de una estampida bancaria. Cuando estalló la burbuja, los gobiernos de los países deudores intervinieron para salvar sus respectivos sistemas financieros. El incremento resultante del endeudamiento del sector público llevó a los gobiernos de Irlanda y España al límite mismo de la sostenibilidad de la deuda, pese a sus fuertes posiciones fiscales previas a la crisis.

En segundo lugar, en el caso de Grecia y, en menor medida, Portugal, los bancos nacionales tenían una fuerte exposición a sus propios sectores públicos. Cuando Grecia reveló en octubre de 2009 que su déficit fiscal era superior al 12% del PIB, los inversores empezaron a poner en tela de juicio la capacidad de pagar del país. Cuando se acordó el primer rescate a mediados de 2010, los gobiernos de la eurozona decidieron que Grecia no recurriría al FMI. La deuda griega frente a los bancos comerciales de Francia y Alemania se convirtió en deuda hacia acreedores públicos, fundamentalmente el BCE y el Mecanismo Europeo de Estabilidad. Esta medida no logró contener la preocupación por la sostenibilidad de la deuda pública, y el efecto se contagió de Grecia a Portugal, Irlanda, España, Italia y, durante un tiempo, incluso a Austria, Bélgica y Francia. La subida de los tipos de la deuda en los países afectados hizo que el temor por la sostenibilidad de la deuda se tornase en una profecía autocumplida. Los mercados financieros se fragmentaron cuando los crecientes tipos de la deuda pública incrementaron los costes del endeudamiento privado, y el capital salió en tromba de todos los países periféricos, cerrando a los prestatarios –tanto solventes como insolventes– el acceso a la liquidez (Gill, Sugawara y Zalduendo, 2014). Únicamente tras el discurso del presidente del BCE Mario Draghi en agosto de 2012, en el que pronunció su famoso “se hará lo que haga falta”, empezó a volver gradualmente la calma a los mercados de deuda pública de la eurozona y, finalmente, a sus mercados financieros.

A mediados de 2015 los diferenciales de deuda pública han vuelto a acercarse, los de deuda corporativa han seguido esta misma senda y los flujos bancarios netos hacia el sector no financiero están en cifras positivas por primera vez desde finales de 2011.

Los errores en la formulación de políticas, sumados a los problemas de diseño de la moneda común, han introducido a la eurozona aún más en el vórtice de la crisis de deuda. Puede sostenerse que Irlanda habría salido mejor parada obligando a los acreedores a compartir la carga del ajuste, tal como hizo Islandia, por ejemplo. También puede argüirse que, si desde el principio se hubiera obligado a Grecia a adoptar un ajuste tradicional auspiciado por el FMI, y a un programa de reestructuración de la deuda, se podría haber contenido mejor el contagio a los mercados de deuda de la eurozona. Mirando hacia adelante, para blindar la integración financiera es preciso quebrar el círculo vicioso entre bancos y deudas públicas y reforzar la supervisión de los bancos europeos, a los que también hay que incentivar para que aborden proactivamente la masa de préstamos improductivos. Ya se han dado pasos importantes, mediante la creación del Mecanismo Único de Supervisión dependiente del BCE (que representa en torno al 80% de todos los activos del sector bancario de la eurozona), las pruebas de estrés de los bancos europeos, la creación del Fondo Único de Resolución (FUR), y el acuerdo para que el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE) recapitalice de forma directa los bancos con relevancia sistémica. No obstante, los recursos combinados de recapitalización del FUR (55.000 millones de euros) y del MEE (hasta 60.000 millones de euros) siguen siendo pequeños en comparación con el tamaño del sector bancario de la eurozona (22 billones de euros). Aunque el seguro de depósitos se ha armonizado, no se ha creado un fondo central de garantía de depósitos. No está claro si estas medidas serían suficientes en caso de una nueva crisis sistémica (FMI, 2015).

La superpotencia en calidad de vida y el ajuste fiscal

Según sosteníamos en 2012, en Europa las mayores necesidades de ajuste se situaban en el mercado laboral y en el tamaño y eficacia del sector público. Aunque se ha verificado cierto progreso en la reforma del mercado laboral (cf. ut supra), la crisis financiera ha acentuado el reto del ajuste fiscal. A fecha de 2015, solo diez de los veintiocho Estados miembros de la UE están posiblemente en condiciones de cumplir el criterio de Maastricht de una deuda pública inferior al 60% del PIB (gráfico 17). A partir de los saldos presupuestarios estructurales de 2010 y de los niveles de deuda, estimábamos entonces que las necesidades de ajuste fiscal se situaban en una horquilla de 0,7 a 7 puntos porcentuales del PIB al año, únicamente para situar la deuda por debajo del 60% del PIB en Europa occidental, y el 40% en la Europa emergente (gráfico 18). Si añadimos el coste futuro en sanidad y pensiones derivado del envejecimiento de la población, estas cifras crecen hasta una horquilla de 4 a 11 puntos porcentuales del PIB en toda la región.

Gráfico 17

Gráfico 18

Ya antes de la crisis, las pensiones eran la principal razón por la que los países europeos tenían un gasto público mayor que los demás. El efecto de la crisis ha incrementado aún más el gasto en seguridad social en proporción del PIB en la mayoría de los territorios, y sobre todo en los países del sur de UE-15 y en los nuevos Estados miembros de Europa central (gráfico 19). Y el gasto en pensiones seguirá subiendo a medida que aumenten las tasas de dependencia de personas de edad avanzada. El modo más efectivo de controlar los futuros déficits en pensiones sería subir la tasa efectiva de jubilación; también contribuiría reducir las prestaciones por jubilación y fomentar el ahorro privado como complemento a la pensión pública. La entrada de trabajadores inmigrantes puede suavizar temporalmente el aumento de las tasas de dependencia, pero si no continúa indefinidamente no resolverá los efectos del envejecimiento (Arias y Schwartz, 2014). Europa se enorgullece del equilibrio que ha logrado entre trabajo y ocio. A medida que los europeos envejecen, tendrán que equilibrar estos dos elementos en toda su vida adulta, y no solo hasta cumplir los sesenta y pocos.

Gráfico 19

Mientras tanto, no hay otra solución que aumentar la disciplina fiscal en los países que acumularon un ingente gasto público antes de la crisis (Grecia, Irlanda, España, el Reino Unido y, en menor medida, Portugal). En Irlanda, España y el Reino Unido, este efecto quedó oculto merced a los florecientes ingresos fiscales que venían del sector inmobiliario, pero el gasto real aumentó casi un 50% de 2000 a 2009, frente a menos del 15% en Alemania e Italia (gráfico 20). El posterior ajuste devolvió esencialmente el gasto a los niveles anteriores a la crisis, salvo en Grecia, en que bajó hasta el nivel de 2002, y el Reino Unido, en donde no ha descendido mucho. Mientras que la velocidad del ajuste en la periferia de la UE-15 es notable, su magnitud se considera mucho menor si se tiene en cuenta el enorme incremento del gasto antes de la crisis. No obstante, se han alzado voces que alertan contra los efectos de la austeridad para el ciclo económico (Benassi-Quere, 2015) y las consecuencias de los descensos de la inversión pública para el crecimiento potencial futuro. Existen algunos datos que apoyan estos temores: la postura fiscal agregada de la eurozona ha sido sobre todo procíclica, con unos ajustes fiscales que coincidieron con la creciente brecha de producción después de 2010; además, en toda la eurozona, aquellos países con mayores ajustes fiscales en el periodo de 2010-15 también fueron los de mayor brecha de producción (gráfico 21). De manera correlativa, la inversión pública ha bajado en un 15% anual en España y Chipre, 10% en Irlanda, Italia y Portugal, y en torno al 5% en Grecia. Por otro lado, la inversión pública ha permanecido esencialmente estancada en el núcleo de la eurozona y en la mayoría de los países nórdicos, que disponen de margen fiscal y tienen unas tasas de endeudamiento bajísimas, factores que deberían acrecentar el atractivo de la inversión pública.

Gráfico 20

Gráfico 21

A partir de 2015, la eurozona ha adoptado una postura fiscal agregada neutra. También se ha hecho menos pronunciado el efecto procíclico de los patrones de gasto en toda la eurozona (FMI, 2015). Con la recuperación ya a la vuelta de la esquina para casi todos los países de la región, puede haber llegado el momento de abandonar el debate de crecimiento contra austeridad, y comenzar con la difícil tarea de reparar los balances del sector público a largo plazo. Esto es importante para todos los países europeos, pero en la eurozona es absolutamente imperativo. Para facilitar el proceso, se ha revisado repetidas veces el marco de gobierno fiscal de la UE; la nueva estructura incluye un criterio para que el incremento del gasto público neto se mantenga en línea con el PIB tendencial, así como normas distintas en función de los países para el saldo presupuestario estructural y su variación interanual, y un criterio para el ritmo de ajuste de la deuda pública, además de los criterios para los niveles de déficit nominal y deuda pública que ya formaban parte del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) de 1997.

El marco es complejo, y algunos de los objetivos son recíprocamente excluyentes (Andrle et al., 2015); además, los requisitos nacionales –no todos coherentes con los requisitos del PEC– complican aún más el cuadro. Y sigue siendo problemática la medición de muchos de los objetivos, sobre todo los que dependen de estimaciones de crecimiento subyacente o proyectado. La simplificación del marco facilitaría la supervisión y la aplicación de las normas, y podría contribuir a reducir la volatilidad de las cifras en el futuro.

Independientemente de las normas fiscales, recuperar la sostenibilidad presupuestaria a largo plazo exigirá recortes del gasto en muchos países. Esto no ha de traducirse necesariamente en una menor calidad de los servicios públicos; países como Suecia o Estonia han mostrado cómo puede reducirse el gasto mediante reformas administrativas y modificaciones formales en la seguridad social, sin que ello afecte a la prestación. Turquía, por su parte, ha demostrado cómo huir con rapidez de un exceso de deuda pública utilizando el margen fiscal resultante para mejorar los servicios públicos (Raiser y Wes, 2014). La gran disparidad en gasto sanitario entre EE. UU. y Francia, con muy poca divergencia en los resultados, y las llamativas diferencias en resultados educativos entre Finlandia e Italia, con unos niveles similares de gasto, dan una idea del amplio margen existente para la mejora cualitativa y aumento de la eficiencia en servicios públicos clave. Muchos ciudadanos europeos cambiarían gustosamente un menor crecimiento por una mayor calidad de vida. Sin unas finanzas públicas sostenibles, puede que se queden sin ninguna de las dos cosas; si ponen en orden el gasto público y lo hacen más eficiente, pueden conseguir las dos.

Recuperar el brillo del modelo económico europeo

El modelo económico europeo ha significado numerosas ventajas para los ciudadanos del continente desde la Segunda Guerra Mundial. Ante la mayor crisis económica de Europa, merece la pena recordar los logros. En nuestro informe de 2012 sugeríamos que, para mantener lo que ha conseguido, Europa tenía que mejorar su modelo económico, no desecharlo. No hemos cambiado sustancialmente de opinión.

Para volver a poner en marcha la máquina europea de converger solo hacen falta mejoras muy pequeñas. Como hemos mostrado en este artículo, la máquina no ha dejado de funcionar en los nuevos Estados miembros de la UE, pero se está atrancando en la periferia europea, en los países candidatos y en la Asociación Oriental, y ha dado marcha atrás en la eurozona. Ahora, las reformas estructurales orientadas a flexibilizar la economía están ayudando a Irlanda y a España a redescubrir su tirón económico, en tanto que Portugal ha recuperado el acceso al mercado, y el sentimiento en Italia está mejorando. El crecimiento puede regresar por fin a todos los países de la eurozona, a excepción de Grecia, que está sufriendo los efectos de un rescate nefasto y de una política de provocación y situaciones límite. En estos momentos, las noticias son en buena medida alentadoras, pero Europa podría hacer más para fortalecer el impulso económico, incluidas las economías de su núcleo. En Francia, la primera prioridad puede ser abordar las rigideces del mercado laboral y los desequilibrios de la seguridad social. Alemania podría dar un mayor empuje a la inversión pública (Enderlein y Pisani-Ferry, 2014), incluidas las mejoras educativas. Todos los países de la UE pueden esforzarse más por seguir profundizando en el mercado común, sobre todo en los servicios, y para volver a prender la chispa de la integración económica y, en última instancia, del proceso de adhesión con sus vecinos del sur y del este. La perspectiva de convergencia por vía de una mayor integración es tal vez la mayor atracción de Europa. Debería cultivarla.

Las finanzas privadas han contribuido significativamente a la integración y a la convergencia económicas, pero la crisis ha dejado al descubierto importantes fallos en la regulación bancaria, sobre todo en la eurozona. Para blindar la integración financiera es necesario seguir fortaleciendo la estructura de supervisión común para los bancos de relevancia sistémica, y reforzar los cortafuegos entre los bancos y los Estados. Los europeos son cada vez más escépticos a la hora de compartir responsabilidades y este es un terreno en el que deberían sobreponerse a las dudas. Será más fácil convencer a los votantes de los países excedentarios para que acepten más riesgo si los países deficitarios, a su vez, hacen más esfuerzos por mejorar su competitividad y recuperar la sostenibilidad fiscal a largo plazo.

Sanear las finanzas públicas y reformar el empleo y el sector público son los desafíos más difíciles que le quedan a Europa. A corto plazo, se han hecho notables esfuerzos –desde Grecia e Irlanda hasta Letonia y Bulgaria– para amoldar el gasto público al potencial económico. Los países que disponen de margen fiscal podrían haber hecho más por facilitar el ajuste, sobre todo con una mayor inversión pública, aunque a menos que creamos que los tipos de interés seguirán siendo bajos durante mucho tiempo, hará falta un ajuste fiscal en casi todos los países europeos. Los gobiernos deberían aprovechar la mejora de las condiciones económicas para aplicar reformas difíciles, sobre todo en los sistemas de pensiones. Los europeos viven hoy mucho más, y mucho más sanos, que sus antecesores. No se entiende por qué tienen que pasar muchos más años jubilados cuando, de hecho, tienen las capacidades, la experiencia y muchas veces la voluntad de seguir vinculados al mercado laboral.

Se puede aprender mucho desde dentro y fuera de Europa sobre cómo abordar sus desafíos (Iwulska, 2012). Los años posteriores a la crisis han añadido experiencias de éxito, como las reformas del mercado laboral en España, el ajuste en los países bálticos con tipos de cambio fijos, la paciente de las finanzas públicas en Portugal, el éxito de Irlanda y su recuperación impulsada por las exportaciones en un momento de ralentización del comercio mundial y, naturalmente, las evidencias cada vez más numerosas a favor de una política monetaria no convencional, incluida –y tal vez sobre todo– la eurozona desde 2012. Europa puede volver a brillar si se aprovechan estas experiencias. Su modelo económico ya era notable antes de la crisis; si se profundiza en el mercado común, se repara el sistema financiero y se recupera la disciplina fiscal y la sostenibilidad de las finanzas públicas, los responsables de las políticas europeas pueden hacer que el modelo sea sobresaliente.

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BIBLIOGRAFÍA

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Arias, O. y Schwartz, A., The Inverted Pyramid. Pension Systems Facing Demographic Challenges in Europe and Central Asia. Banco Mundial, Washington, 2014.

Baldwin R. y Giavazzi, F., The Eurozone Crisis. A Consensus View of the Causes and a Few Possible Solutions. Libro electrónico VoxEU.org. Center for European Policy Research, Londres, 2015.

Benassi-Quere, A., “Maastricht Flaws and Remedies”, en Baldwin, R. y F. Giavazzi, The Eurozone Crisis. A Consensus View of the Causes and a Few Possible Solutions. Libro electrónico VoxEU.org. Center for European Policy Research, Londres (72-84), 2015.

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Enderlein, H. y Pisani-Ferri, J., Reforms, Investment and Growth. An Agenda for France, Germany and Europe. Informe al ministro de Economía y Energía de Alemania y al ministro de Economía, Industria y Asuntos Digitales de Francia. Berlín y París, 2014.

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Sugawara, N. y Zalduendo, J., “How much economic integration is there in the extended EU family?”. Nota ECAnomics 10/1. Oficina del Economista Jefe, región de Europa y Asia central, Banco Mundial, 2010.

1 El sustancial crecimiento de la productividad en Italia responde a la evolución del sector manufacturero, que presenció un incremento del valor añadido y una importante reducción del empleo. Tal como se observa en Dall’Olio et al. (2013), Italia constituye un caso interesante, con un sector manufacturero altamente productivo y competitivo en el norte del país, y una gran cola de microempresas muy improductivas en el resto del territorio.

2 Grecia volvió a sumirse en la recesión por la política de provocación y la consiguiente pérdida de la confianza del nuevo Gobierno a principios de 2015.

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