COLIN CROUCH

Es profesor emérito de la Universidad de Warwick, miembro científico externo del Instituto Max Planck para el Estudio de las Sociedades de Colonia y vicepresidente de Ciencias Sociales de la Academia Británica. Ha publicado sobre sociología europea comparada y relaciones laborales, sociología económica y los problemas contemporáneos de las políticas británica y europea. Entre sus libros destacan Making Capitalism Fit for Society (2013), Governing Social Risks in Post-Crisis Europe (2015) y The Knowledge Corrupters: Hidden Consequences of the Financial Takeover of Public Life (2015).

La política europea ha pasado de una estrategia para mantener un equilibrio entre la ampliación de las fuerzas del mercado y el desarrollo de la política social a una actitud de insistencia neoliberal en la desregulación y el fortalecimiento de los mercados. Este cambio ha tenido consecuencias negativas para el empleo y la política laboral. No se ha abordado correctamente la relación entre el consumo y la seguridad laboral, ni se han determinado las consecuencias que tienen el riesgo y la incertidumbre en la distribución de la renta. Tampoco hay respuesta a las consecuencias de la migración masiva por la admisión de los nuevos Estados miembros de Europa central y del este.

EMPLEO Y POLÍTICA

LABORAL EN EUROPA

El objetivo del proyecto europeo siempre ha sido principalmente crear mercados y se ha prestado poco interés a la política social. Durante la mayor parte de la historia de la Unión Europea y de sus instituciones predecesoras ha habido compromisos, a menudo creativos, entre los mercados y la política social, o al menos un respeto mutuo por las diferentes esferas de la competencia (Scharpf, 1999). Pero recientemente la UE ha adoptado una actitud más agresiva hacia la creación de mercados y ha atacado áreas de política social que antes se consideraba que estaban más allá del alcance de esta estrategia.

Este cambio se ha realizado de dos maneras: mediante la expansión gradual de los poderes generales de la política de la competencia y la justicia e implantando nuevas políticas explícitas. Un elemento central de ambas ha sido la ampliación del mercado único en lo que solían llamarse los servicios públicos, que según la jerga de la UE ahora se denominan los “servicios de interés general”. El mejor ejemplo de la nueva política de creación de mercados, que probablemente suponga un peligro para amplias áreas de la política social, todavía no se ha llevado a la práctica: el propuesto Tratado Transatlántico para el Comercio y la Inversión (TTCI) entre la UE y Norteamérica. Si se aprueba tal como está redactado ahora, implicará anular una gran cantidad de reglas que antes se consideraban necesarias para proteger a los consumidores, a los trabajadores y a los ciudadanos en general de las consecuencias negativas de ciertas actividades comerciales con ánimo de lucro.

Tanto los defensores del TTCI como sus críticos consideran que el tratado es un ejemplo perfecto de una estrategia económica neoliberal, pero que se merezca realmente el nombre de “liberal” es cuestionable. Las negociaciones se están llevando a cabo en secreto entre representantes de la Comisión Europea y miembros de lobbies (grupos de presión) empresariales pertenecientes a grandes empresas globales; ni el secretismo ni el dominio de los lobbies políticos corporativos (en lugar del de los mercados) ocupan un lugar legítimo en la política o la economía “liberales”. No obstante, el objetivo de este artículo no consiste en analizar el desarrollo general de la UE, sino en tratar el campo específico del empleo y la política social asociada. No se podrán analizar las posibles implicaciones del TTCI para la política laboral porque, debido al secretismo con el que se están llevando a cabo las negociaciones, se sabe muy poco de los términos del tratado.

En las primeras décadas de la integración europea, la necesidad de lograr un equilibrio entre la creación de mercados y la política social fue en gran parte ignorada porque ambas eran independientes una de la otra. El consenso era que la labor principal de las instituciones europeas sería incrementar el grado de apertura de los mercados. El motivo no era la opinión ideológica de que no debía haber una política social, sino más bien que este era un campo del que debían ocuparse los Estados nacionales, principalmente porque sus dirigentes necesitaban recuperar su legitimidad ante sus ciudadanos después de años de dictaduras o traiciones durante la década de 1930 y principios de los años cuarenta. Pero esto no significaba, como afirman muchos políticos británicos, que la intención inicial de Europa fuese ser solamente un “mercado común” y que la agenda sociopolítica más amplia fuera un tema que se añadió posteriormente y sobre el que nunca hubo un acuerdo completo.

A nivel general, en el Tratado de Roma de 1956 se hablaba claramente de “una unión cada vez mayor”, lo que implica que la creación de mercados era solamente el comienzo de un proyecto más ambicioso. Por otra parte, incluso en el tratado original del mercado común se abordaba el tema de las posibles consecuencias de la mayor competencia para la estabilidad de las vidas de los trabajadores, especialmente para aquellos de dos sectores industriales que tuvieron una especial importancia en los años de la posguerra: el sector agrícola y el del carbón y el acero. Cuando las primeras crisis resultantes de la desindustrialización empezaron a afectar a las economías avanzadas en la década de 1970, esta estrategia de ayuda se amplió con la creación del programa de fondos estructurales para las regiones afectadas por el declive industrial o por otros problemas de desarrollo.

Las regiones pobres también recibieron ayuda de las instituciones europeas para establecer proyectos de infraestructuras, ya que los beneficios esperados eran demasiado a largo plazo o demasiado colectivos para que los mercados asumieran la carga de proporcionar dicha ayuda. Esto ha sido especialmente importante para los nuevos Estados miembros con problemas de desarrollo, inicialmente los del suroeste de Europa y, más recientemente, los de Europa central y del este. Pero aparte de estos aspectos, y especialmente en el caso de las políticas que afectan directamente a los ciudadanos, la política social europea inicial estaba básicamente limitada a garantizar la transferencia internacional de diversos derechos para las pequeñas cantidades de trabajadores que se trasladaban a un Estado miembro distinto del suyo para trabajar allí.

Durante la presidencia de Delors hubo un periodo de actividad social más intensa en Europa, en el momento en que se estaba construyendo el mercado único (Comisión Europea, 1993). Las discusiones que se llevan a cabo a nivel político indican que la creación de mercados y la política social son elementos opuestos en un juego cuya suma es cero. No obstante, hay pruebas que demuestran que son elementos complementarios, porque para que se consigan avances en uno es necesario que también se logren en el otro. El plan del mercado único es un buen ejemplo de esto. Se consideraba que Europa necesitaba mercados laborales más eficientes y una política social a nivel europeo. Si se iban a potenciar los mercados, también había que dar compensaciones por los trastornos que necesariamente causaría esta potenciación, tener un plan para hacer frente a los factores externos negativos y tomar medidas para proporcionar a los mercados las infraestructuras que necesitaban pero que a menudo no podían proporcionar ellos mismos. Esto dio lugar a una redefinición constructiva de la relación entre Europa en conjunto y los Estados nacionales. Por ejemplo, el Tratado de Maastricht contenía un “capítulo social”, según el cual las organizaciones europeas de entidades sociales podían acordar que un tema concreto fuera objeto de una directiva de la UE. Al principio hubo un gran número de directivas sobre asuntos sociales, pero luego la cifra disminuyó.

Desde entonces, la política europea ha cambiado y ha pasado a tener una actitud de insistencia crecientemente neoliberal en la desregulación del mercado laboral sin un desarrollo compensatorio de nuevas políticas sociales. Este cambio se ha realizado de dos maneras: mediante la expansión gradual de los poderes generales de la política de la competencia y la justicia e implantando nuevas políticas explícitas (Höpner, 2008, 2014).

Aunque las instituciones y las políticas criticadas han tenido implicaciones principalmente restrictivas para el funcionamiento del mercado laboral, estas intervenciones han tenido también algunos efectos positivos; en ciertos casos han ayudado a mercados que funcionan bien, como los de los países nórdicos, pero aun así pueden ser negativas. No obstante, en todos los casos, el rechazo de la política neoliberal a reconocer las diferencias fundamentales entre el mercado laboral y el de otros productos ha tenido varias consecuencias negativas. Aquí nos centraremos en dos de ellas. La primera es que no se ha abordado correctamente la relación entre el consumo y la seguridad laboral en economías que dependen del consumo masivo ni se han determinado las diferentes consecuencias que tienen el riesgo y la incertidumbre en distintos puntos de la distribución de la renta. La segunda es que no se ha dado una respuesta a las consecuencias sociales y políticas de la migración masiva desencadenada por la admisión de nuevos Estados miembros de Europa central y del este en el mercado laboral libre.

Consumidores seguros pero trabajadores inseguros

La posición fundamental de la teoría económica que influye actualmente en la política laboral europea y en las políticas laborales nacionales de muchos Estados miembros consiste en que, siempre y cuando no hallen obstáculos en la regulación legal o en acuerdos colectivos, los mercados laborales funcionarán bien, lo que dará lugar al nivel máximo de empleo y a un mejor estado del bienestar en general. Si los costes laborales de los salarios o de otros aspectos bajan, o si a las empresas les resulta fácil despedir a trabajadores no deseados (de forma colectiva o individual), el nivel de empleo debería subir y ser mayor que en el caso de que los empleados con trabajo tengan derechos laborales y sociales y sueldos seguros pero haya grandes cantidades de personas que sigan en paro. Es cierto que el empleo en un régimen flexible es menos seguro, pero hay pruebas que indican que, en una situación en la que hay muchas oportunidades laborales, los trabajadores se sienten seguros desde el punto de vista económico, aunque tengan poca seguridad laboral de forma oficial en su puesto de trabajo actual (Muffels y Luijckx, 2008a y b).

No obstante, el enfoque neoclásico puro tiene ciertos aspectos negativos. El primero es que los mercados laborales pueden tardar mucho tiempo en funcionar bien, y dado que las unidades laborales son seres humanos, sufren inseguridad y ansiedad si, mientras el mercado se está “ajustando”, sus ingresos bajan o se quedan en paro sin el apoyo de una política social (porque esta política se ha desmantelado para reducir los costes laborales no salariales si se ha implantado plenamente un programa neoliberal). En una situación en la que los trabajadores se sienten inseguros y tienen incertidumbre acerca del futuro, hay que tener en cuenta el hecho de que los trabajadores son también consumidores, y que si sus vidas laborales son muy inseguras, es posible que la confianza de los consumidores baje. En momentos de recesión económica, los mercados laborales flexibles pueden provocar un descenso de la demanda, que empeora la recesión.

Este problema se puede abordar de varias maneras. (Si desea leer un análisis detallado de la diversidad de estrategias disponibles, con información sobre cómo se usan en los países de la UE, EE. UU., Japón y Rusia, véase Crouch, 2015.) En primer lugar, si una economía depende mucho de las exportaciones, puede que el consumo nacional no sea importante, y de hecho el bajo consumo de los trabajadores debido a que sus salarios son bajos se puede compensar en exceso por el aumento de la competitividad a nivel internacional. Este fue durante un tiempo parte del secreto del “milagro” económico de Alemania Occidental a principios de la década de 1950. El Gobierno puso en marcha una estrategia fiscal dura que restringió la demanda nacional, pero la economía se recuperó del periodo de destrucción durante la guerra gracias a las exportaciones a EE. UU., el Reino Unido, Escandinavia y otros países que sostenían su propia demanda de trabajadores-consumidores mediante políticas keynesianas.

Actualmente, una estrategia similar ha sido un elemento importante del éxito económico de China y de otras economías que se están desarrollando rápidamente con grandes cantidades de trabajadores disponibles. Sin embargo, es mucho más difícil aplicar esta estrategia en países donde el consumo de la población activa nacional es importante para la actividad económica y en los que los derechos democráticos generalizados permiten a los trabajadores expresar su descontento por ser incapaces de consumir porque no tienen dinero. Este es particularmente el caso de las economías posindustriales, en las que muchas actividades del sector servicios dependen enormemente de la demanda nacional. Tanto si estas actividades son de servicios públicos y están en manos de la financiación pública como si son de empresas privadas que dependen de las compras de los consumidores u otras empresas, les resulta difícil prosperar si se implantan políticas de austeridad que restringen el gasto público y dan lugar a sueldos bajos o inseguros. Por consiguiente, en estos casos es importante que haya una demanda sostenida del consumo masivo para que la economía sea estable.

Otra posible solución al dilema, que se utiliza en prácticamente todas las economías avanzadas y en algunos países menos desarrollados, es que a una minoría de trabajadores –a causa de su edad, su sexo o su etnia, o quizá simplemente por la mala suerte– se los excluya de la seguridad general de la que disfrutan muchos otros. La mayoría tiene puestos de trabajo seguros y puede consumir con confianza, respaldando así a una economía fuerte, mientras que la minoría sufre toda la carga de la inseguridad y consume poco. Esta es una solución posible, pero da lugar a una generación de minorías de excluidos sociales preocupados, inseguros y problemáticos, y debe haber dudas sobre su sostenibilidad a largo plazo. Por tanto, el dilema de cómo conseguir consumidores seguros que sean también trabajadores inseguros permanece.

El asunto es especialmente grave para los trabajadores relativamente poco cualificados. En las economías industriales, estos trabajadores tienen la oportunidad de conseguir unos ingresos razonables porque su baja productividad intrínseca aumenta por la maquinaria que utilizan. En general, aunque con crecientes excepciones, los servicios poco cualificados no utilizan mucho la tecnología y las mejoras constantes de la eficiencia reducen la necesidad de trabajadores poco cualificados. Los servicios muy cualificados se encuentran principalmente en el sector público o en compañías cotizadas con actividades comerciales a nivel internacional. Por consiguiente, si la demanda nacional de servicios producidos a nivel nacional no prospera, es difícil proporcionar empleo a grandes cantidades de personas poco cualificadas.

A menudo, un objetivo principal de las políticas públicas es mejorar el nivel educativo y laboral general de la población, por lo que debería haber una menor necesidad de encontrar empleos poco cualificados. Pero continuará habiendo una serie de trabajadores poco cualificados, para los cuales la única alternativa al desempleo es probable que sea trabajar en servicios locales. De hecho, si el aumento de la oferta de trabajadores cualificados y con buen nivel educativo es mayor que el aumento de la demanda de las empresas por ellos, puede haber largos retrasos en el camino hacia una economía altamente cualificada, y durante un tiempo puede haber también un aumento desalentador de la cifra de jóvenes que tienen que aceptar puestos de trabajo mal pagados e inseguros por debajo de su capacidad y un empeoramiento de las perspectivas laborales de las personas poco cualificadas.

Ante estos argumentos, los neoliberales señalan el ejemplo de EE. UU., un país que tiene uno de los menores niveles de protección social y de ayuda al desempleo del mundo desarrollado y unas leyes de protección a los trabajadores especialmente débiles. También es una economía posindustrial que depende mucho de la demanda doméstica de servicios producidos a nivel nacional. Pero a pesar de ello, tiene de forma sostenida una de las tasas de empleo más altas del mundo desarrollado y recupera rápidamente esos niveles de empleo después de una recesión. Ciertamente, el caso de EE. UU. demuestra que no es necesaria una política social para que una economía tenga un alto rendimiento, un alto nivel de empleo y un alto nivel de consumo; si se deja a los mercados laborales que actúen por su cuenta, funcionarán bien. Por consiguiente, EE. UU. se consideró un ejemplo importante a imitar cuando la OCDE y otras organizaciones internacionales, entre ellas también al final la UE, criticaron las políticas sociales y laborales europeas de la década de 1990 (OCDE, 1994; Comisión Europea, 2005).

Un objetivo de las políticas públicas es mejorar

el nivel educativo y laboral de la población.

Pero la crisis financiera de 2007-2008 demostró que la causa del éxito de EE. UU. en materia de empleo era algo diferente a la capacidad de los mercados libres de abrirse y funcionar bien. Un gran porcentaje de la población estadounidense había sido capaz de sostener el consumo del que dependía la economía únicamente asumiendo niveles insostenibles de deuda: con tarjetas de crédito y otros tipos de deuda de los consumidores y, especialmente, con hipotecas por valor de más del 100% de la vivienda; y aparte de las hipotecas de primera vivienda, los trabajadores estadounidenses no compraron más propiedades residenciales sino que sostuvieron el consumo. Sus sueldos no habían variado o habían bajado ligeramente durante varios años, y esto sin duda ayudó a mantener el pleno empleo, a diferencia de muchos países de Europa occidental, donde los sueldos habían subido pero a costa del empleo de las personas con poca cualificación.

Pero fue la deuda de los consumidores y el elevado número de hipotecas lo que hizo posible la combinación paradójica de sueldos bajos e inciertos y un consumo masivo alto y continuo. Como quedó muy claro después de 2008, esta deuda había sido sostenible únicamente porque la asumieron los mercados financieros, que parecían haber descubierto que podían negociar con cantidades cada vez más grandes de activos de riesgo obteniendo beneficios y sin consecuencias negativas hasta que, finalmente, el negocio acabó de repente. Las hipotecas subprime desempeñaron un papel especialmente importante y fundamental para el mantenimiento del consumo de los trabajadores con sueldos congelados y trabajos inseguros; los traders financieros se compraban unos a otros esas hipotecas sin tener idea de la magnitud de los riesgos que conllevaban. La incertidumbre no negociable sustituyó al riesgo negociable en un grado alarmante, y dio lugar a una crisis de la que el mundo todavía no se ha recuperado.

De hecho en 2006, dos años antes de la crisis, la OCDE y otras instituciones ya habían empezado a preocuparse por la creciente deuda de los consumidores, no solo de los de EE. UU., sino también de los del Reino Unido, Irlanda, España y otros países (OCDE, 2006a). Hoy en día, la solución para cuadrar el círculo de un mercado laboral flexible y un consumo con confianza mediante el mecanismo de la deuda de los consumidores parece menos atractiva y se habla menos de la superioridad del modelo de EE. UU. (y del modelo del Reino Unido). De hecho, la OCDE (2011) y el Fondo Monetario Internacional (2012) han ido más allá y han analizado otro aspecto de este modelo que parece ser insostenible. El nivel de desigualdad de la riqueza ha ido creciendo rápidamente en las economías avanzadas, inicialmente y sobre todo en EE. UU. El aumento de la desigualdad es algo intrínseco a la estrategia de dejar que los sueldos bajen, con un apoyo mínimo de la política social, hasta que el mercado laboral se recupere y funcione como debe. Estados Unidos ha sido el país donde este proceso ha destacado más y la OCDE estima que el consumo del 50% de los estadounidenses con menos ingresos está ahora en riesgo (Förster, Llena-Nozal y Nafilyan, 2014), ya que el 0,1% de la población más rica se ha beneficiado del 46,9% del crecimiento económico nacional desde la década de 1980. En ningún otro país ha aumentado tanto la desigualdad como en EE. UU., aunque el Reino Unido ocupa el segundo lugar con el 24,3%.

Estas consecuencias de la amenaza al consumo, personificadas por la creciente desigualdad, se ocultaron durante mucho tiempo por el éxito temporal de los mercados con la deuda de los consumidores y las hipotecas subprime, pero ahora se han puesto al descubierto. El peligro actual es que los gobiernos, al intentar recuperar la confianza de los consumidores en masa, fomenten gradualmente el retorno del tipo de mercado financiero que fue la causa de la crisis de 2007-2008 por sentirse políticamente incapaces de hacer frente al poder de los ricos y de subirles los impuestos, o al no estar dispuestos a hacerlo porque la financiación de sus partidos depende de las donaciones que les hacen.

Riesgo e incertidumbre

Desde una perspectiva teórica más amplia, podemos considerar que el elemento general subyacente a estas tendencias es el problema de la incertidumbre que deben afrontar las poblaciones en todos los tipos de sociedades. En las economías avanzadas sofisticadas el problema se resuelve de la siguiente manera: los más ricos, que están en una posición de correr riesgos y pagar por consejo profesional sobre cómo afrontarlos de forma inteligente, convierten la incertidumbre en riesgo asignándole probabilidades y haciendo posible, de este modo, negociar con él. (Esta teoría de considerar el riesgo como una incertidumbre negociable la desarrolló primero Knight [1921].) Para estas personas adineradas, la incertidumbre deja de ser una amenaza para la seguridad de su vida y pasa a ser un medio para ganar dinero y conseguir seguridad.

Pero hay una gran cantidad de incertidumbre residual que no es negociable ni rentable, la cual se transfiere a la mayoría de la población. Muchas de estas personas, quizá la mayoría, son capaces de compensar las consecuencias negativas de la incertidumbre teniendo ahorros, especialmente inversiones inmobiliarias, y haciendo uso de sus capacidades y de la suerte para obtener empleos que tienen mucha demanda. No se convierten en nada parecido a los ricos de la minoría “financiera”, pero están razonablemente seguras.

Esto nos deja otro residuo de incertidumbre que asumen las personas incapaces de hacer ninguna de estas cosas y que llegan a ser los excluidos sociales. La política social pública en ocasiones los ayuda mediante sistemas de apoyo en periodos de extrema inseguridad, como cuando están en paro, enfermos o discapacitados y, finalmente, en la ancianidad. Pero a veces, incluso las políticas públicas funcionan de formas socialmente excluyentes, como es el caso de ciertos tipos de protección social basados en seguros o las leyes de protección de los trabajadores, que ayudan a las personas que tienen un trabajo seguro pero, posiblemente, a expensas de las que no lo tienen.

En un momento de cambio económico rápido como la actual ola prolongada de globalización, la incertidumbre naturalmente aumenta. Esto significa que las personas que son capaces de convertir la incertidumbre en un riesgo negociable pueden ganar cada vez más dinero, mientras que las que reciben la carga de los elementos de incertidumbre que no son negociables ganan cada vez menos. Por consiguiente, el nivel de vida de las personas con salarios bajos disminuye, mientras que el de los ricos sube, y con ello también aumenta la desigualdad. El sistema financiero que inicialmente parecía proporcionar a un gran porcentaje de la población beneficios con la negociación del riesgo ha acabado haciendo lo opuesto, y ha contribuido al aumento de la desigualdad que provocó que muchas personas tuvieran que endeudarse mucho anteriormente.

Si el sistema de protección laboral de las medidas clásicas del pasado industrial ya no funciona eficientemente, y si la combinación angloamericana de flexibilidad del mercado laboral y deuda de los consumidores ha resultado ser un desastre, ¿a qué otros modelos podemos recurrir? Durante los primeros años de este siglo, la UE expresó un gran interés en nuevas políticas que se estaban desarrollando en Dinamarca y los Países Bajos. Estas implicaban el sacrificio, por parte de los trabajadores, de ciertas formas antiguas de protección laboral legal a cambio de más ayudas para encontrar trabajo cuando estaban en paro, más formación y educación, guarderías y cuidados infantiles financiados por la administración pública para facilitar que las madres trabajasen y otras medidas para mejorar el nivel de empleo de la población activa.

La seguridad a la antigua usanza, la seguridad de un puesto trabajo concreto, ya no se puede garantizar en una economía rápidamente cambiante; pero los trabajadores deberían tener confianza en que las políticas públicas los ayudarán a encontrar, si es necesario, una sucesión de trabajos. La seguridad del empleo (employment security) podría sustituir a la seguridad de un puesto de trabajo (job security). Aunque este tema se analizará en detalle más adelante, conviene ahora señalar que existe una diferencia importante entre la seguridad de un puesto de trabajo y la seguridad del empleo. La primera se refiere a la confianza de un trabajador en que puede conservar su puesto de trabajo, mientras que la segunda incluye a la primera y, además, la solución alternativa de ser capaz de encontrar rápidamente otra opción laboral si se pierde un puesto de trabajo concreto.

Se esperaba que este modelo diera lugar a una combinación de flexibilidad y sensación de seguridad, y se lo denominó “flexiguridad” (Bredgaard et al., 2007, 2008; Comisión Europea, 2007; Jørgensen y Madsen, 2007). Era un buen ejemplo de cómo la política europea puede combinar la creación de mercados con la política social en un compromiso constructivo. El resultado podría asemejarse al del modelo angloamericano, pero con el apoyo de las políticas púbicas y también del mercado.

Dinamarca y los Países Bajos han sido dos casos notables de éxito en conseguir una tasa de empleo alta y eficiencia económica después de algunos años de crisis, y Dinamarca en particular carece del alto nivel de desigualdad financiera que tiene EE. UU. La característica más destacada del éxito holandés fue lograr un alto nivel de empleo en las mujeres, principalmente porque facilitó el trabajo a tiempo parcial, y además concedió a este tipo de empleados muchos de los derechos y prestaciones que tienen los trabajadores a tiempo completo.

El ejemplo danés nos enseñó otras lecciones. El país redujo sus niveles de protección laboral legal, que antes eran muy altos, pero fue el que más dinero gastó en políticas activas para el mercado laboral (PAML), como la educación relacionada con el puesto de trabajo y la prestación de cuidados infantiles. Esto llegó a ser el paradigma de la flexiguridad. Muffels et al. (2013a y b, 2014) observaron que un pago sustitutivo por desempleo (PSD) alto como media durante un periodo de cinco años tuvo un efecto positivo pequeño sobre el empleo, incluso después de tener en cuenta el ciclo comercial y los controles demográficos. Especularon que esto podría estar relacionado con el efecto positivo del seguro de desempleo, ya que mejoró el ajuste entre la oferta y la demanda de empleo y estabilizó el consumo, lo que respalda los argumentos de que la teoría de la flexiguridad da lugar a prestaciones y beneficios seguros y de apoyo. No obstante, los autores también señalaron que existe una relación positiva entre el PSD y la movilidad laboral involuntaria (despidos), e indicaron que en los países con una protección fuerte de los ingresos las empresas tienden a traspasar los costes del ajuste económico al gobierno, sabiendo que los empleados están bien cubiertos.

Muffels et al. (2013a y b) también observaron que tanto el gasto en PAML como la magnitud de la negociación colectiva tuvieron un efecto positivo sobre el empleo. Esto también se ha observado en un estudio sobre la crisis realizado por la OCDE (2013a) y es coherente con los hallazgos de nuestro presente estudio. No obstante, el efecto positivo de las PAML observado por Muffels et al. (2014) parece estar limitado a Europa occidental; resultó ser muy negativo cuando se aplicó a los países de Europa central y del este, aunque hay que tener en cuenta que las PAML son, en general, mucho más débiles en estos últimos países que en Europa occidental. El efecto de las PAML sobre el empleo pareció depender del contenido y el diseño de estas en los diversos países.

Holanda ha sido un caso notable de éxito

en conseguir una tasa de empleo alta.

La formación y los acuerdos sobre el horario laboral tuvieron un efecto particularmente positivo para reducir el desempleo en la reciente crisis, especialmente en los países con una fuerte tradición en estas políticas. En otros países, como Francia, Italia y los Países Bajos, durante la crisis se propusieron reformas cuyo objetivo era incrementar la flexibilidad reduciendo la protección de las personas con un trabajo (insiders) y, al mismo tiempo, mejorar la seguridad aumentando la protección de las personas en paro (outsiders). En general, a partir de estos hallazgos los autores llegaron a la conclusión de que los regímenes del estado del bienestar o modelos sociales son importantes porque determinan la forma en que las instituciones influyen en el empleo, pero que cada régimen aplica unas reformas políticas propias como respuesta a una crisis.

Basándose en los modelos de Dinamarca y los Países Bajos, a la UE se le ocurrió la idea de que la política social pública desempeñara un papel importante, junto con una reducción de la protección laboral clásica (Comisión Europea, 2007). Entonces empezó a recomendar encarecidamente a todos los Estados miembros que implantaran la idea de la flexiguridad. Pero debido a la naturaleza del método abierto de coordinación, a los países se les dio mucha libertad para interpretar la idea de la flexiguridad.

La Comisión Europea también simplificó excesivamente el sistema danés. Dinamarca no solo tiene un mercado laboral activo y unas políticas de cuidados infantiles avanzados, sino también unos niveles excepcionalmente generosos de subsidios de desempleo para los trabajadores que se quedan en paro y unos sindicatos fuertes que representan a un alto porcentaje de la población activa (Bredgaard et al., 2008; Madsen, 2009). Estas dos características, que pasaron por alto la Comisión Europea y muchos otros analistas y expertos, contribuyeron a la flexiguridad. Gracias a los subsidios de desempleo generosos, las consecuencias de perder un trabajo fueron menos graves en Dinamarca que en muchos otros países, y gracias a la existencia de sindicatos fuertes, los trabajadores no tenían que temer que un nivel bajo de derechos de protección laboral los dejara expuestos a la intimidación y la arbitrariedad por parte de sus jefes, ya que los sindicatos intervendrían si sucediera. Es cierto que los niveles de ayuda al desempleo y de pertenencia a los sindicatos han disminuido en Dinamarca en los últimos años, pero siguen siendo de los más altos del mundo.

Lo que hicieron los expertos de la Comisión Europea a la hora de realizar esta selección unilateral de elementos del sistema danés fue centrarse en los llamados “nuevos riesgos sociales” e ignorar los “antiguos riesgos sociales”. Esta distinción se remonta a una interpretación del riesgo realizada por el ya fallecido Ulrich Beck (1986), quien dijo que se había producido un cambio en la naturaleza del riesgo en las sociedades avanzadas. Mientras que el riesgo en las sociedades preindustriales e industriales (o lo que Beck prefería llamar “la primera era moderna”) había sido una fuente de preocupación y problemas para la clase trabajadora tradicional, en las sociedades posindustriales (“la segunda era moderna”) el riesgo constituyó una fuente de oportunidades.

Esta idea fue desarrollada por Anthony Giddens (1994, 1998), David Taylor-Gooby (2004) y otros autores principalmente británicos para defender un cambio en la política social. Afirmaron que en las sociedades industriales había “antiguos” riesgos sociales asociados a peligros para la seguridad de las personas a los que se hacía frente de forma pasiva: los riesgos de desempleo, enfermedad, accidentes, discapacidad y ancianidad prolongada. Hacer frente a estos riesgos con pagos monetarios fue la función de la política social clásica del siglo xx. Pero la población activa actual considera que los “nuevos” riesgos sociales son oportunidades, y que se les puede hacer frente de forma activa si las personas reciben una ayuda apropiada de la política social. Esto dio lugar al término del “estado del bienestar con inversión social”. La población activa en la segunda era moderna necesitaba educación y formación, ayuda para encontrar nuevos trabajos apropiados y nueva formación porque el cambio tecnológico hacía necesario cambiar de empleo, y ayuda en el cuidado de los hijos para que tanto los hombres como las mujeres pudiesen trabajar. Estos eran los “nuevos riesgos sociales”, y las políticas para hacerles frente consistían principalmente en prestar servicios más que en realizar pagos monetarios.

La importancia de los riesgos “antiguos” bajó en las economías con confianza en sí mismas y en expansión fiable de alta tecnología de las sociedades posindustriales. Por consiguiente, dado que había una menor necesidad de gastar dinero para hacer frente a los riesgos antiguos, el dinero podía destinarse a afrontar los riesgos nuevos sin que los costes netos aumentaran. Asimismo, dado el predominio de las mujeres en las plantillas de los servicios públicos en casi todos los países, el cambio de los pagos monetarios por la prestación de servicios contribuyó al crecimiento de la población activa de ambos sexos (Esping-Andersen, 1999).

Estos argumentos tenían mucho sentido, y las economías que se enfrentaron a los nuevos riesgos sociales consiguieron unos resultados más satisfactorios en términos de producción, innovación y niveles de empleo que las que no les hicieron frente. En particular, las economías de los países nórdicos, con sus elevados niveles de gasto en servicios públicos, tuvieron unos resultados mejores que las del suroeste de Europa, cuyos estados del bienestar se centraban en los pagos monetarios, en parte debido a la mayor capacidad de los primeros para emplear a mujeres, quienes se convirtieron en los principales empleados de estos nuevos servicios ampliados.

Algunas de estas ideas influyeron claramente en la interpretación de la Comisión Europea del modelo danés, que hizo hincapié en los aspectos de los nuevos riesgos sociales de las PAML y los cuidados infantiles y restó importancia a los generosos pagos por desempleo y a los sindicatos fuertes, ambos elementos de la política social antigua. Pero constituyó un error ignorar el hecho de que la política danesa tenía en cuenta tanto los nuevos riesgos sociales como los antiguos. Después de 2008 el error ha quedado particularmente claro. Los antiguos riesgos sociales no han desaparecido; los mercados financieros no regulados e insostenibles dieron la impresión de que las leyes de la oferta y la demanda habían perdido su importancia y de que habíamos entrado en una época de expansión ilimitada, pero todo eso era una ilusión y un espejismo.

El análisis de Beck del cambio en la naturaleza del riesgo se habría expresado mejor usando la distinción económica entre la incertidumbre y el riesgo comentada anteriormente que discriminando entre la primera y la segunda era “modernas”. Lo que Beck consideraba los riesgos negativos de las sociedades preindustriales e industriales no eran riesgos, sino el fenómeno de la incertidumbre, al que las personas han sido incapaces de asignar probabilidades, convertir la incertidumbre en riesgo y luego negociar con él. Su idea de los riesgos nuevos fue el verdadero concepto de riesgo, pero se equivocó al considerar que las poblaciones modernas en general tenían la capacidad para convertir la incertidumbre en riesgo. Como se ha señalado anteriormente, solamente las personas ricas y con acceso a consejo profesional podían permitirse hacer esto y tener mucho éxito. El motivo principal por el que gran parte de la población de diversos países entró en este mercado del riesgo a principios del siglo xxi fue que sus deudas de consumo y de las hipotecas las asumieron los traders especuladores. Cuando el sistema financiero inestable que había posibilitado esto se hundió, muchas de estas personas se quedaron con la incertidumbre no negociable, de la cual en realidad nunca se habían desprendido realmente.

Otra medida consistió en que gobiernos de todo el mundo actuaron rápidamente para rescatar a los bancos en los que habían trabajado los traders del mercado y que estaban acostumbrados a conseguir beneficios convirtiendo la incertidumbre en riesgo negociable, debido al miedo a las consecuencias que podría tener un hundimiento del sistema financiero global. Los gobiernos protegieron a los bancos (y a los ingresos de los traders con sueldos muy altos) de asumir las pérdidas que, lógicamente, deberían haber tenido cuando sus cálculos del riesgo fallaron. A largo plazo, esto probablemente fomentará el retorno del trading irresponsable, ya que los banqueros han aprendido que los Estados los rescatarán si tienen problemas por el trading irresponsable del riesgo, y cabe esperar que utilicen su considerable poder de presión para intentar reducir las protecciones contra dicho comportamiento que los gobiernos y la UE han implantado desde 2008.

Posteriormente, estas acciones de los gobiernos transfirieron la carga de la deuda a ellos mismos, por lo que una crisis de la deuda privada pasó a ser una crisis de la deuda pública, lo que tuvo la consecuencia posterior de que los gobiernos tuvieron que aliviar su problema de la deuda recortando el gasto público. Los que más han sufrido las consecuencias de este recorte han sido los pobres, que dependen más que la mayoría del gasto social. Por tanto, tenemos otra vez el caso de que si no se puede negociar con el riesgo, el riesgo se convierte de nuevo en incertidumbre no negociable, y esa incertidumbre se transfiere a las personas que se encuentran en la parte más baja de la pirámide de la distribución de la riqueza. El crecimiento de los nuevos mercados de riesgo incrementó la desigualdad, y su hundimiento ha intensificado la tendencia en lugar de invertirla.

Hubo otro aspecto que favoreció estos procesos: el hecho de que una crisis de deuda privada pasara a ser una crisis de deuda pública fortaleció (de forma falsa pero efectiva) los argumentos de representantes de la UE y de gobiernos nacionales de Europa y otros países, que afirmaban que el gasto social había llegado a ser, en cualquier caso, demasiado alto y que había que contener tanto ese gasto como otras formas de política social que constituían un obstáculo para los mercados libres. Pero la crisis demostró exactamente lo contrario: las personas que no son muy ricas necesitan protección frente a los riesgos sociales antiguos y frente a los nuevos, una protección combinada que reciben, aunque está disminuyendo, en el sistema danés, los de los países nórdicos y los de otros países del noroeste de Europa. Hay poca compensación entre los riesgos antiguos y los nuevos; son acumulativos. Solamente las poblaciones dispuestas a financiar con impuestos un nivel alto de gasto social para hacer frente a ambos tipos de riesgos son capaces de combinar la flexibilidad laboral con el consumo masivo con confianza, un nivel relativamente bajo de desigualdad y el éxito económico. Las ideas más recientes de expertos en política social que abogan por un estado del bienestar con inversión social reconocen totalmente la necesidad de establecer una estrategia para hacer frente a los riesgos sociales consolidados (Hemerijck, 2012; Vandenbroucke, Hemerijck y Palier, 2011). No obstante, hasta ahora no han tenido influencia en los políticos. La Comisión Europea y otras instituciones no se percataron de los atributos de la verdadera flexiguridad del caso danés; además, en los años siguientes, aunque continuaron hablando en términos generales vagos de la flexiguridad, en la práctica han vuelto al modelo sin compromisos del mercado laboral neoliberal, un modelo del que la OCDE (2006b) empezó a distanciarse hace unos años (véanse también Esping-Andersen y Regini, 2000; Avdagic, 2015).

En sus recomendaciones a las naciones deudoras del suroeste de Europa y a Irlanda, la Comisión Europea ha propuesto solamente acabar con las formas “antiguas” de protección social y debilitar la negociación colectiva (y por tanto los sindicatos), pero no ha fomentado sustituir estas instituciones por las de la nueva escuela de los riesgos sociales, y menos por una combinación de las políticas antiguas y nuevas que parece ser necesaria para que el mercado laboral funcione de forma óptima. Esto se ve claramente en el memorándum conjunto de la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional de 2012 para Grecia (Gobierno de Grecia, 2012), ya que en él se explican en detalle las preferencias políticas por un régimen neoliberal inflexible. El memorándum revisado de 2015 es menos estrictamente neoliberal al insistir menos en un régimen fiscal más igualitario, pero la posición sobre la política social no ha cambiado.

Los sindicatos de los países nórdicos, y hasta cierto punto también sus empresas, están molestos por el rechazo de facto de sus sistemas de mercados laborales muy satisfactorios debido a la suposición a priori de la política de la UE de que únicamente un sistema con un mercado neoliberal puede funcionar eficientemente. Esto está dando lugar a exigencias de una “renacionalización” del empleo y la política laboral en esos países y por parte de otros expertos que critican la posición actual de la UE (Streeck, 2013). Esta idea es comprensible teniendo en cuenta lo que ha sucedido, pero tiene poca visión de futuro. Es muy difícil proteger a las instituciones de los mercados laborales nacionales a nivel individual en una economía globalizada. Existe una presión constante en este campo para implantar los modelos de menor coste que proporcionan el mayor beneficio a corto plazo. La UE no fomenta este proceso, que de ningún modo está limitado a sus miembros. Los críticos pueden decir que la UE debería dar una respuesta a esto en lugar de simplemente ser uno de sus facilitadores, como está haciendo cada vez más, pero la idea de la renacionalización de la política social es quijotesca.

A menudo no es posible saber por adelantado qué aspectos de los sistemas económicos es probable que den lugar al éxito económico, mientras que a corto plazo existe una presión para imponer la uniformidad. La competencia intensa elimina la diversidad. Hemos visto que esto ha sucedido en el sistema financiero. Primero el sistema angloamericano se desreguló y su objetivo se redujo a conseguir los máximos beneficios a corto plazo. Luego se dijo que era un sistema superior al del resto del mundo, y los sistemas de gobernanza y contabilidad corporativas se modificaron para ajustarlos a él. Cuando quedó claro que la rentabilidad a corto plazo podía estar asociada a una falta de sostenibilidad a largo plazo, ya era demasiado tarde para salvar al mundo del colapso financiero.

Al mismo tiempo, los sindicatos y sus partidos asociados del suroeste europeo están tentados a promover el retorno de sus antiguos sistemas de política social, aunque habitualmente estos sistemas han conferido una protección laboral legal que beneficia solamente a una minoría de la población activa, excluye a muchos de los trabajadores peor pagados y (con la excepción de Francia) da lugar a elevados niveles de desigualdad en la distribución de las prestaciones sociales. Aunque su rechazo de la estrategia neoliberal sea comprensible, su propia estrategia no aporta una solución al problema y, supuestamente, empeora la situación.

Aunque se defienda un sistema nacional totalmente viable y compatible con el universalismo, el igualitarismo y una economía de alto rendimiento, o uno que sea menos viable desde el punto de vista económico y asociado a un acceso desigual al estado social, no se puede encontrar ninguna solución enfrentando los logros sociales nacionales con el neoliberalismo de la UE. Asimismo, y especialmente en la eurozona aunque no únicamente en ella, cuando el mercado laboral de un país concreto funciona mal, las consecuencias negativas afectan a otros países. Aunque los problemas del mercado laboral no fueron la causa principal de la crisis de la deuda en el suroeste de Europa, contribuyeron a ella y no se pueden ignorar. La idea de que la política de la UE no necesita modificar los mercados laborales y las políticas sociales nacionales es difícil de sostener. Pero del mismo modo, si Europa ofrece únicamente un neoliberalismo estricto, ignora el éxito de las economías de los países nórdicos y de otras economías y no ofrece nada a cambio, aparte de una creciente inseguridad a los trabajadores de las economías del suroeste de Europa, cada vez será más difícil resistir la presión de la renacionalización.

Las consecuencias de la inmigración

Uno de los problemas más importantes que impiden que los mercados laborales “funcionen bien” mediante la competencia sin trabas son los relacionados con la migración masiva. Para que el mercado laboral funcione bien en los lugares donde hay inmigrantes de países con unos niveles de vida considerablemente menores que los de los habitantes de los países receptores, los sueldos de los trabajadores “nativos” de los países que reciben a inmigrantes tienen que bajar bastante. La respuesta neoliberal a este problema es que a largo plazo los sueldos aumentarán en los países que exportan mano de obra a medida que sus economías mejoren, y que el gran nivel de emigración dará lugar a una falta de trabajadores.

Por otra parte, los sueldos bajarán en los países de inmigración, lo que reducirá el incentivo para los trabajadores de los países de emigración de trasladarse a ellos. Al final, la migración se reducirá a pequeños flujos en ambas direcciones y el problema desaparecerá. Es cierto que sería deseable que se produjera una reducción de las desigualdades entre los países a largo plazo, y en última instancia es probable que suceda esto. Pero el largo plazo podría ser realmente muy largo, y el proceso de ir reduciendo gradualmente los salarios en los países de inmigración ya causa inseguridad y preocupación, lo que está provocando disturbios sociales, xenofobia y presiones para restringir la inmigración. Debido a esto, las comunidades de inmigrantes, que habitualmente son “distintas” de las de los nativos a nivel cultural y lingüístico, son objeto de persecución y de violencia. Estas cuestiones están fuera del alcance de la teoría económica; el miedo y la preocupación que dan lugar a la xenofobia y a los conflictos étnicos son problemas externos para los cuales la teoría económica tiene una única solución: hay que esperar con paciencia un tiempo suficientemente largo y, entonces, el mercado funcionará bien.

Los estados nacionales del bienestar se han creado tomando como base la ciudadanía compartida: reconocemos que todos formamos parte de una comunidad nacional, y aceptamos las obligaciones de ayudarnos y prestarnos apoyo unos a otros dentro de esa comunidad (siempre y cuando veamos que los demás hacen lo mismo y contribuyen a nuestro bienestar). La ampliación de esa idea a una pequeña cifra de inmigrantes funcionó con ciertas dificultades, pero relativamente de poca importancia, en varios países europeos, especialmente en los Países Bajos y el Reino Unido. Pero si la cifra de inmigrantes crece, esa generosidad de espíritu puede disminuir, y eso es lo que está sucediendo ahora.

Hay tres tipos de inmigración en los países europeos. El primero es el de las personas de antiguas colonias o partes del mundo con las que un país tiene una relación histórica. Este movimiento migratorio fue de gran importancia para los habitantes de los países que formaban parte de los antiguos imperios de Europa occidental en las primeras tres décadas después de la guerra. El proceso continúa hoy en día, y es especialmente importante en España y en algunos países de Europa central y del este que son fronterizos con naciones no pertenecientes a la UE y que antes eran del bloque comunista. Estos problemas son específicos de los países afectados y, probablemente, los tendrán que resolver ellos mismos con la colaboración de los países de donde proceden los emigrantes.

El segundo es la migración de personas de los nuevos Estados miembros de la UE a los países de Europa occidental. En este tipo de inmigración, el neoliberalismo de la UE no ha tenido en cuenta muchos aspectos. Dado que, según los economistas neoliberales, los estados del bienestar no consiguen nada y los seres humanos se consideran simplemente unidades laborales, no había necesidad de tener en cuenta las implicaciones de las relaciones entre las poblaciones nativas a las que se les ha pedido que contribuyan para incrementar las prestaciones de sus estados del bienestar, que han sido características distintivas importantes de su ciudadanía, y los inmigrantes que hacen exigencias, aunque sean modestas, a esos Estados. Pero si aceptamos que el concepto de ciudadanía social es algo importante que influye en la conducta de la gente, deberíamos ser conscientes de que si la migración está teniendo lugar bajo el paraguas de la pertenencia a la UE, entonces también es necesario tener un nivel de ciudadanía social a nivel europeo.

Para poder garantizar a los habitantes de los países que reciben a grandes cantidades de inmigrantes que la integridad de la base que contribuye a sus estados del bienestar permanecerá intacta, esos sistemas nacionales no deberían asumir la carga resultante del uso de los servicios sociales por parte de los inmigrantes y de los pagos monetarios que se les hace hasta que estos empiecen a contribuir al bienestar del país receptor trabajando y pagando impuestos allí.

Además, para que los habitantes de toda Europa se consideren a sí mismos ciudadanos europeos, tiene que haber ciertas prestaciones del estado del bienestar que operen a nivel de la UE. Si Europa no es más que un grupo de mercados, entre ellos el mercado laboral, no hay ningún motivo por el que los ciudadanos de un país concreto deban aceptar ninguna obligación hacia los inmigrantes hasta que estos trabajen y paguen impuestos en dicho país. Por ello sería necesario establecer un conjunto de derechos sociales básicos a los que los europeos deberían tener acceso si viven en un Estado miembro de la UE distinto del suyo y si necesitan ayudas sociales. Estos derechos deberían ser financiados por contribuciones de todos los Estados miembros de acuerdo con una fórmula que estableciera una relación entre la riqueza de un país y la cifra de emigrantes que viven en él. El dinero necesario para que un inmigrante acceda a los servicios de ciudadanía debería proceder primero de ese fondo europeo a petición del país receptor, y luego ser sustituido gradualmente por financiación puramente nacional a medida que el inmigrante hiciera una contribución económica a su nuevo país.

Por último están los inmigrantes de países de fuera de Europa que buscan realmente asilo a causa de la guerra, el hambre, la persecución u otros desastres. Constituyen un porcentaje creciente de los movimientos internacionales de personas, especialmente en Alemania, Austria y los países nórdicos, pero también en Grecia e Italia, que a menudo son los primeros puertos de entrada en Europa de las personas que escapan de algunas de las zonas más problemáticas del mundo, en el norte de África y Oriente Medio. La inmigración de estas personas aún causa más estrés que la de los emigrantes de la UE en los países receptores, lo que socava de nuevo la solidaridad del estado del bienestar. Pero habitualmente es imposible, o extremadamente inhumano, resolver el problema enviando simplemente a las personas de vuelta a los lugares de los que huyeron. No obstante, para que los países de Europa occidental, Norteamérica y otras partes del mundo puedan desempeñar esta función y acoger a estas personas desvalidas, tiene que haber también un fondo internacional operando a nivel de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Este fondo debería ser parecido al propuesto aquí para los Estados miembros de la UE aunque menos generoso, porque la pertenencia a la ONU no conlleva las mismas obligaciones que la pertenencia a la UE.

Sería un error pretender que este tipo de estrategia pueda solucionar todos los problemas derivados de la inmigración, especialmente la inmigración ilegal que no forma parte de la política del mercado laboral. En este campo existen dificultades resultantes de las relaciones entre ciertas formas del islam y otras partes del mundo, como miedos o la realidad del terrorismo, que van más allá del alcance de este artículo. Pero esos problemas están afectando a los mercados laborales porque están exacerbando las tensiones ya existentes entre los habitantes de los países de acogida y los inmigrantes. Por tanto, la política del mercado laboral tiene que reconocer las cuestiones existentes y, por su propio bien, hacer lo que pueda para reducir esas tensiones y principalmente aliviar las preocupaciones y la ansiedad provocadas por la inseguridad del mercado laboral.

Conclusiones

En general, y teniendo en cuenta todos estos aspectos, es necesario fortalecer las políticas del mercado laboral a nivel europeo, pero con un conjunto más amplio, más imaginativo y políticamente más diverso de instrumentos políticos que lo que permiten las actuales políticas sesgadas de la UE. Para ello es necesario ir más allá de una perspectiva neoliberal y tener en cuenta una gama más amplia de valores. El problema es que los políticos de las instituciones europeas, así como muchos políticos nacionales, no parecen dispuestos a aceptar estas perspectivas más amplias. Por lo tanto, estamos atrapados en un ciclo de estrategias perjudiciales en el que la intensificación de la inseguridad laboral es una de las causas de la creciente desigualdad de ingresos, lo que a su vez crea problemas de consumo para un gran número de ciudadanos y los lleva a asumir más y más deudas y, por otra parte, incrementa la xenofobia. Si la política social y laboral de la UE continúa siendo como ahora, un mayor grado de europeización será un desastre absoluto. Pero si responde a esa perspectiva con una renacionalización de esta área política, este intento de solución simplemente fracasará debido a las presiones de la globalización.

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