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Barry Eichengreen

The University of California, Berkeley

Barry Eichengreen es profesor George C. Pardee y Helen N. Pardee de Economía y Ciencias Políticas en la Universidad de California, Berkeley, investigador del Centro para la Investigación de Política Económica e investigador asociado de la Oficina Nacional de Investigación Económica. Asimismo, es coordinador del Grupo Bellagio de estudiosos y funcionarios gubernamentales, miembro de la Academia Estadounidense de Artes y Ciencias (promoción de 1997) y ha sido profesor asociado en el Centro de Estudios Avanzados en Ciencias del Comportamiento (Palo Alto) y en el Instituto de Estudios Avanzados (Berlín). Su último libro publicado es The Populist Temptation: Economic Grievance and Political Reaction in the Modern Era (Oxford, 2018).

Libro recomendado: Baldwin, Richard (2017): La gran convergencia: migración, tecnología y la nueva globalización, Barcelona, Antoni Bosch Editor.

La crisis financiera global de 2008 fue vista por muchos como el anuncio de la muerte de la globalización. Pero, parafraseando un comentario atribuido al novelista estadounidense Mark Twain, «la noticia de su muerte fue muy exagerada». Hoy, sin embargo, más de una década después de la crisis, la globalización pende de un hilo, con el presidente Trump amenazando con aranceles a las importaciones de distintos socios comerciales de Estados Unidos y cuestionando el multilateralismo imperante desde finales del siglo xx y con un creciente número de políticos de ideologías distintas accediendo al poder en cada vez más países. El autor se pregunta si estas tendencias unilateralistas y nacionalistas que parecen constituir una amenaza seria al orden global son una mera aberración temporal —lo que explicaría su existencia en este momento concreto— o constituyen el preludio del tan anunciado repliegue de la globalización.

La última década y el futuro de la economía global

Los años comprendidos entre 2008 y 2018 fueron azarosos para la economía global, pero nadie los llamaría trascendentales. Las economías avanzadas sufrieron su crisis económica y financiera más grave desde la Gran Depresión y los acontecimientos en Grecia y en otros lugares de Europa amenazaron la supervivencia misma de la eurozona. Lo decepcionante de la recuperación suscitó preocupación por un eventual estancamiento pertinaz, por la posibilidad de que una demanda deficiente combinada con un crecimiento cero de la productividad abocara a los países avanzados a un crecimiento lento crónico.1 Por el contrario, los mercados emergentes, liderados por China, aunque no limitados a ella, salieron de la crisis en gran medida ilesos. Continuaron expandiéndose durante la crisis y también durante buena parte de la década subsiguiente. Como resultado, la economía global entre 2008 y 2018 creció a una más que respetable tasa anual media del 3,4%.2 El comercio global siguió aumentando: después de una caída en 2009, las exportaciones y las importaciones se recuperaron y en su mayor parte conservaron su cuota del PIB global. El marco institucional que gobierna el funcionamiento de la economía global —una Organización Mundial del Comercio que media en disputas comerciales, un Fondo Monetario Internacional que vigila posibles inestabilidades y un Banco Mundial que ayuda al desarrollo de los países pobres— se mantuvo estable. Que la globalización y el crecimiento sobrevivieran a las turbulencias que sacudieron el mundo a partir de 2008 era, al parecer, prueba de lo sólido de los cimientos en que se asentaba la economía global del siglo XXI.

Todo se desmoronó en los últimos años del periodo. En el referéndum de junio de 2016, Reino Unido votó abandonar la Unión Europea. En 2017, una de las primeras acciones del recién elegido presidente de Estados Unidos, Donald Trump, fue retirarse del Acuerdo Transpacífico (TPP). La Administración Trump se negó a confirmar el nombramiento de nuevos miembros para el órgano de solución de diferencias de la OMC y en 2018 impuso nuevos aranceles a las importaciones de China, Europa e incluso Canadá, que respondieron con medidas equivalentes. Los flujos de inversión trasfronterizos se vieron perjudicados por sonadas intervenciones gubernamentales, como la negativa de Pekín a aprobar la adquisición por parte de Qualcomm del fabricante de semiconductores NXP o cuando Berlín impidió la compra por parte de China de la compañía eléctrica alemana 50Hertz. La economía china mostró signos de ralentización y mercados emergentes desde Argentina a Turquía experimentaron dificultades cuando la Reserva Federal estadounidense subió los tipos de interés. Daba la impresión de que la estabilidad de la economía global pendía de un hilo.

Esta secuencia de acontecimientos suscita dos preguntas, una referida al pasado y otra al futuro. En primer lugar, ¿por qué se retrasó casi una década la reacción a las primeras tendencias globalizadoras? Como hemos dicho, en 2008-2009 las economías avanzadas sufrieron la desaceleración más grave ocurrida en ochenta años. Los mercados emergentes dependientes de las importaciones y las exportaciones se vieron fuertemente perturbados cuando los bancos centrales de los países avanzados reaccionaron con programas de estímulo monetario bajando sus tipos de cambio en lo que se llamó «guerras de divisas».3 Sin embargo, no se produjo un rechazo generalizado del sistema internacional responsable de estos resultados tan desconcertantes. En lugar de ello, los países del G20 reafirmaron su compromiso con el comercio libre y abierto y evitaron políticas comerciales de empobrecimiento del vecino. Los bancos centrales se concedieron mutuamente líneas de swap y créditos excepcionales. Los gobiernos buscaron coordinar sus respuestas a la desaceleración en materia de política fiscal. Expandieron los recursos del Fondo Monetario Internacional de modo que estuviera mejor preparado para hacer frente a la crisis. La reacción antiglobalización no llegó hasta más o menos ocho años después, en 2016, desencadenada por el referéndum sobre el Brexit, la victoria de Donald Trump y el auge de políticos y partidos nacionalistas y antieuropeístas en distintos países de Europa. ¿Cómo se explica este peculiar retraso?

En segundo lugar, ¿qué supone esta secuencia de acontecimientos para el futuro de la economía global? ¿Es la reacción negativa que empezó en 2016 una aberración? ¿Es la elección de un nacionalista económico como presidente de Estados Unidos el resultado de factores idiosincráticos —las desventajas políticas de su contrincante demócrata, Hillary Clinton, y la inoportuna intervención del director del FBI, James Comey— y un reflejo del descontento popular con las políticas públicas adoptadas en respuesta a la crisis, un descontento que desaparecerá ahora que el crecimiento se ha acelerado, el desempleo ha caído y los salarios han empezado a subir? De manera similar, ¿es el giro populista de Europa solo el resultado de una crisis aislada en Grecia y de un aluvión de refugiados que ahora ha disminuido? ¿O es el auge del nacionalismo económico en Occidente el preludio de un rechazo esencial de los cimientos de la economía global? Y, de ser así, ¿qué nuevo sistema los reemplazará?

En 2008-2009 las economías avanzadas sufrieron la desaceleración más grave ocurrida en ochenta años. Los programas de estímulo monetario de los bancos centrales de los países avanzados afectaron especialmente a los mercados emergentes dependientes de las importaciones y las exportaciones

Responder a estas preguntas exige dar un paso atrás y examinar los orígenes de la crisis de 2008-2009, que constituye el telón de fondo de los acontecimientos subsiguientes. Como cualquier episodio complejo, la crisis tuvo más de una causa y, en consecuencia, admite más de una interpretación. Yo prefiero la siguiente: La crisis fue producto, en primer lugar y sobre todo, de una supervisión y regulación financiera inadecuadas.4 En Estados Unidos la desregulación llevaba varios años produciéndose, espoleada por la ideología de libre mercado y el peso político de las grandes instituciones financieras; durante la segunda mitad del siglo XX no se habían producido en Estados Unidos crisis bancarias o financieras que pusieran freno a esta desregulación.5 La derogación definitiva de la ley Glass-Steagall, que separaba la banca de inversión y comercial en 1999, fue solo un broche simbólico a tendencias imperantes.6 Las deficiencias de una regulación poco estricta se acentuaron con la fragmentación de la supervisión bancaria en nada menos que seis agencias gubernamentales estadounidenses y con la ausencia de un organismo que vigilara el funcionamiento de la llamada «banca en la sombra».

En Europa, la consolidación del mercado único, seguida de la llegada del euro, aumentó la presión competitiva en los bancos y animó a los reguladores a aligerar los controles con el fin de apoyar las principales instituciones financieras de su país. Los bancos europeos recurrieron a la financiación indiscriminada, prestaron de manera agresiva a promotores inmobiliarios y compraron grandes cantidades de bonos basura estadounidenses en un intento por aumentar o, al menos, conservar su cuota de mercado. Al igual que en Estados Unidos, el hecho de que en Europa no hubiera un único banco supervisor (en lugar de ello había un gran número de supervisores nacionales independientes que vigilaban y, en la práctica, defendían los intereses de los bancos de sus países respectivos) provocó que nadie tuviera lo suficientemente en cuenta las posibles repercusiones trasfronterizas de sus decisiones reguladoras.7

En segundo lugar, la aparente estabilidad del contexto macroeconómico fomentaba la asunción de riesgos. A partir de finales de la década de 1980, la volatilidad de los ciclos de negocios dio la impresión de declinar en Estados Unidos y en otros lugares. Está por decidir si este cambio fue consecuencia de la buena suerte (ausencia de altibajos en los mercados del petróleo y de materias primas) o de políticas acertadas (el cambio por parte de un número creciente de bancos centrales a una estrategia de inflación objetivo). Pero, con independencia de su origen, esta llamada Gran Moderación fomentó la asunción de riesgos por parte de los inversores en general y de los bancos en particular.8 Los animó a creer que los altibajos del ciclo de negocios eran ahora más moderados, lo que implicaba que los impagos serían más escasos, lo que haría posible recurrir al apalancamiento financiero adicional y tener colchones de capital y de liquidez más modestos. Así fue como un periodo de estabilidad sentó las bases para un periodo de desestabilidad.

Un hombre pasa delante de un grafiti en el centro de Atenas el 4 de febrero de 2015, tras las elecciones que llevaron al poder a la Coalición de la Izquierda Radical (Syriza) liderada por Alexis Tsipras

En tercer lugar, las políticas monetarias poco estrictas avivaron el fuego. Los tipos de interés bajos animaron a los inversores a invertir en activos con mayor riesgo pero rendimientos más altos, a los gobiernos a pedir préstamos y a las familias a endeudarse de maneras que resultaron ser poco prudentes. La Reserva Federal, previendo una grave recesión, bajó drásticamente los tipos de interés después de los ataques a las Torres Gemelas el 11 de septiembre de 2001. Cuando la grave recesión que había predicho no se materializó, el banco central tardó en normalizar la política monetaria. Como resultado, los tipos de interés se mantuvieron por debajo de la cota de referencia que establece la regla de Taylor.9 El Banco Central Europeo fijó debidamente los tipos de interés teniendo en cuenta la eurozona en su totalidad, pero las políticas resultantes fueron en exceso relajadas para las florecientes economías del sur de Europa, que eran las receptoras últimas de un tsunami de entradas de capital.10

Los resultados fueron un auge de titulización en Estados Unidos, burbujas inmobiliarias en Irlanda y España y una fiebre de endeudamiento gubernamental en Grecia, que culminaron en desastre cuando la economía estadounidense se desplomó.

En último lugar en cuanto a importancia relativa, pero en absoluto desdeñable, estuvieron los desequilibrios globales. Dichos desequilibrios, medidos por el valor absoluto de la balanza por cuenta corriente tanto de países con superávit como con déficit, alcanzaron su punto más alto en 2006. Estados Unidos representó más o menos dos terceras partes del déficit acumulado de ese año, mientras que los superávits globales se los repartieron, más o menos a partes iguales, China y la Asia emergente por un lado, los países exportadores de petróleo por otro, y Alemania y Japón. Al acceder a financiar el déficit estadounidense, estos países con superávit se aseguraban de que los tipos de interés estadounidenses se mantendrían en niveles por debajo de los que habrían sido esperables en otras circunstancias, animando una vez más a inversores a buscar el retorno máximo y asumir riesgos adicionales.

Se habían sentado, por tanto, las bases para la crisis. Cuando el mercado inmobiliario primero y la economía estadounidense después cayeron, los balances de los bancos y de la banca en la sombra se vieron afectados. Y no solo en Estados Unidos, puesto que los bancos europeos habían prestado de forma intensiva al mercado inmobiliario a la vez que adquirían gran cantidad de valores subprime estadounidenses. Los apuros económicos de los fondos de inversión y los bancos de inversión ligados a las hipotecas basura, rematados por la caída de Lehman Brothers en septiembre de 2008, desembocaron en una crisis de pánico y en la paralización de los mercados financieros a ambos lados del Atlántico. Para finales de 2008, estaba claro que empezaba una grave recesión.

Existen muchos argumentos válidos para criticar las medidas de respuesta a la crisis. Después de rescatar el banco de inversiones Bear Sterns, la Reserva Federal agravó la crisis permitiendo el derrumbe de Lehman Brothers.11 Las medidas de política fiscal adoptadas a modo de respuesta fueron insuficientes. Aunque sobre el papel las cifras eran espectaculares, el alto desempleo crónico y una recuperación decepcionantemente lenta hicieron patente su ineficacia. Los asesores económicos del presidente Barack Obama habían aconsejado un paquete de medidas fiscales mayor, pero sus asesores políticos se mostraron en contra.12 Los países europeos tenían una fobia aún mayor a los déficits presupuestarios; Reino Unido ya entró en modo austeridad en una fecha tan temprana como 2010. Los países europeos se resistían a admitir, y mucho menos a abordar, las flaquezas generalizadas en sus sistemas bancarios. Cuando estalló la crisis griega se negaron a considerar una reestructuración de la deuda, temiendo por la estabilidad de los bancos franceses y alemanes. El Banco Central Europeo (BCE) tardó en detectar la amenaza deflacionaria; en lugar de bajarlos, subió los tipos de interés en 2008 y, de nuevo, en 2011. La reforma financiera fue insuficiente: la ley de Reforma de Wall Street y Protección al Consumidor Dodd-Frank de 2010 fue poca cosa comparada con la ley Glass-Steagall de 1933 y los reformadores financieros europeos actuaron todavía menos.

Con todo, las medidas adoptadas bastaron para que el crecimiento global se reanudara en 2010. El crecimiento del PIB en las principales economías avanzadas (G7) pasó de -3,8% en 2009 a +2,8% al año siguiente.13 En las economías avanzadas consideradas como un todo, se recuperó de -3,4% a +3,1%. La cooperación internacional fue importante para contener la hemorragia. Los gobiernos del G20 acordaron coordinar sus medidas de estímulo fiscal en la cumbre que celebraron en Londres en febrero de 2009. La Reserva Federal y los bancos centrales europeos estaban en comunicación constante y, en 2008, la Fed facilito dólares mediante swaps no solo a bancos centrales europeos, también a los de cuatro mercados emergentes: México, Brasil, Singapur y Corea del Sur. Por su parte, el BCE hizo swaps de euros. Los gobiernos evitaron abiertamente políticas comerciales proteccionistas; los aranceles globales medios subieron de forma muy ligera en 2009-2010, pero a continuación recuperaron su tendencia descendente, mientras que el número de tensiones comerciales dirimidas en la OMC fue menor entre 2009 y 2013 que en los tres años anteriores a la crisis.14 El recurso a los controles de capital se limitó a los casos de crisis más graves: Islandia, Grecia y Chipre.

En suma, aunque el sistema internacional estuvo sometido a una gran presión, sobrevivió indemne a la crisis. Es evidente que los líderes políticos y sus consejeros económicos estaban convencidos de que un régimen internacional que había generado prosperidad y crecimiento hasta 2008 continuaría haciéndolo una vez superada la situación de emergencia.

¿Por qué, entonces, cambiaron tan drásticamente los pronósticos a partir de 2016, con el referéndum del Brexit, la elección de Donald Trump y el rechazo político generalizado a un orden global basado en reglas establecidas? Abundando en lo ya dicho, resulta tentador aducir factores especiales. El primer ministro británico David Cameron no cumplió su promesa electoral de limitar la inmigración y cometió un error de cálculo al pensar que un referéndum sobre la pertenencia a la Unión Europea serviría para unir al Partido Conservador y consolidar su poder. Donald Trump se benefició de tener un adversario débil y de la injerencia rusa en las elecciones estadounidenses. Sin embargo, las variaciones tanto geográficas como demográficas en los apoyos suscitados por el Brexit y por Trump sugieren que hubo en juego factores de naturaleza más sistémica. Lo mismo apunta el creciente apoyo a líderes políticos de tendencias autócratas, nacionalistas y antiglobalización en una serie de países.15

Para empezar está el hecho de que la recuperación en los países avanzados, donde se centró esta reacción política, fue decepcionantemente lenta. Las recuperaciones que siguen a las crisis bancarias suelen ser más lentas que las que siguen a recesiones por simple desaceleración económica, porque los sistemas bancarios y financieros se ven afectados.16 Además, no se proporcionó apoyo normativo necesario y, cuando se hizo, la tendencia fue retirarlo de forma prematura. Por otra parte, la mayoría de los aumentos de rentas que se produjeron tanto en Reino Unido como en Estados Unidos se concentraron en la población rica, el llamado 1%. En 2015 la renta real media por familia, medida por la Oficina del Censo de Estados Unidos, estaba casi el 2% por debajo de su punto máximo en 2007 y casi el 3% por debajo de su nivel a finales del siglo XX. La tendencia de los aumentos de renta a concentrarse de manera desproporcionada en los ricos resultó menos pronunciada en Europa continental que en los países de habla inglesa, pero también fue patente. No debe sorprender que estas tendencias provocaran una reacción popular contra la competencia en las importaciones y la inmigración, que se veían como algo que beneficiaba al capital a expensas de la mano de obra nacional y como la causa de un estancamiento de los salarios.

Pero ¿tenían razón los votantes cuando culpaban a China y a los inmigrantes de lo sucedido? Los salarios de la clase trabajadora habían comenzado a estancarse y la desigualdad había empezado a aumentar ya mucho antes de la crisis de 2008-2009. El aumento de la desigualdad en Estados Unidos data, de hecho, de la década de 1970. Por eso los ingresos medios de los hombres trabajadores en su edad de máximo rendimiento, una vez ajustados a la inflación, pudieron caer hasta el 4% entre 1970 y 2010, a pesar de que la economía en general siguió expandiéndose. Y esto sucedió en Estados Unidos, pero también en muchas otras economías avanzadas. La cronología es claramente anterior al llamado «shock de China», que más o menos coincidió con la entrada de dicho país en la OMC, en 2001. Es muy anterior también al aumento de la inmigración procedente de países menos desarrollados a Europa y Estados Unidos a principios del siglo XXI.

La explicación reside en el impacto que tuvo el cambio tecnológico sesgado a favor de los trabajadores cualificados tanto en el estancamiento de los salarios de la clase trabajadora como en la creciente desigualdad. La sustitución de trabajadores por maquinaria en líneas de montaje se aceleró en las décadas de 1970 y 1980. El mantenimiento de dicha maquinaria requería niveles relativamente elevados de alfabetización y aritmética; exigía formación y destrezas. Este cambio afectó de manera visible la demanda de trabajadores más y menos cualificados y, por consiguiente, su compensación económica. Mientras que en 1965 trabajadores estadounidenses con estudios universitarios ganaban solo el 24% más que aquellos con estudios de secundaria, la brecha se amplió al 47% a mediados de la década de 1980 y al 57% a mediados de la década de 1990. La situación en Europa y Japón difirió en alcance, pero no en naturaleza.

Los votantes de clase trabajadora estaban descontentos por la escasa capacidad de sus gobiernos a la hora de atemperar los efectos del cambio. Conscientes de la imposibilidad de hacer retroceder el reloj del progreso tecnológico, les resultaba más fácil culpar de sus dificultades a los inmigrantes y a los trabajadores chinos. Lo que hicieron la crisis financiera y la lenta recuperación subsiguiente fue proporcionar un blanco para sus iras, que se dirigieron hacia las importaciones, los inmigrantes y los políticos y partidos mayoritarios. Catalizó el malestar de los votantes con las elites dirigentes y provocó un deseo de desmantelar el orden internacional establecido, en Reino Unido votando a favor del Brexit, en Estados Unidos votando a Trump y en países como Italia, Polonia y Hungría votando a partidos y líderes contrarios a la Unión Europea.

Así pues, la reacción populista que se desencadenó en 2016 fue más que una respuesta retardada a la crisis de 2008-2009. También fue el resultado de un continuo estancamiento de las rentas, de una desigualdad creciente y un sentimiento acrecentado de inseguridad económica cuyas raíces hay que buscar en las décadas de 1970 y 1980. Es posible que la ira hacia los inmigrantes y las importaciones fuera errada, pero no impidió a los políticos oportunistas beneficiarse de ella.

Otro acontecimiento clave de la década de 2008-2018 fue el ascenso de China a potencia mundial con ambiciones geopolíticas. China ya es el primer exportador mundial y pronto superará a Estados Unidos como país con el mayor PIB. Está construyendo portaaviones y reivindicando su presencia en el mar de China. Está usando su superioridad económica para forjar vínculos estratégicos con países de Asia meridional y central, África y Latinoamérica. Es el tercer inversor extranjero mundial y la fuente número uno de inversión extranjera para una cantidad creciente de países. Está usando su iniciativa del Cinturón y la Ruta de la Seda para aumentar las conexiones y la dependencia de China por parte de otros países, en su región y fuera de ella. No solo la iniciativa del Cinturón y la Ruta de la Seda; el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, el Banco del BRICS, la Iniciativa Chiang Mai para la Multilateralización, los swaps de renminbi del Banco Popular de China y la designación de bancos de compensación oficiales en renminbi para centros financieros extranjeros son todos indicadores de la intención de los líderes chinos de moldear el sistema internacional a su gusto.

El margen de influencia de China se ha visto, en todo caso, favorecido por las políticas de «América primero» de la Administración Trump. Al abandonar el acuerdo Transpacífico, dicha administración dejó pasar la oportunidad de integrar de manera más profunda Asia oriental en la esfera económica de Estados Unidos. Al imponer aranceles a las exportaciones europeas de acero y aluminio y amenazar con gravar las exportaciones de vehículos a motor europeos, en ambos casos aduciendo razones espurias de seguridad nacional, la Administración Trump ha puesto en peligro su capacidad para trabajar con sus aliados europeos en la reforma de las reglas de la OMC que puedan abordar las actuales preocupaciones por los subsidios chinos a empresas estatales y por su tratamiento de los derechos de propiedad intelectual. Al sembrar la duda en el acceso de Europa a los mercados estadounidenses, ha empujado a la Unión Europea a contemplar la posibilidad de estrechar sus lazos económicos con China. Al amenazar con abandonar la OMC, ha puesto en peligro la supervivencia misma de un orden global basado en reglas.

Otro acontecimiento clave de la década de 2008-2018 fue el ascenso de China a potencia mundial con ambiciones geopolíticas. China ya es el primer exportador del mundo y pronto superará a Estados Unidos como país con el mayor PIB

Con este estado de la cuestión, cabe imaginar distintos escenarios para la próxima década. En primer lugar, el intento de Trump por socavar el orden global basado en reglas podría ser una aberración temporal. Organismos de negocios tales como la Cámara de Comercio estadounidense se oponen a los aranceles de Trump y a sus esfuerzos por destruir el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la OMC. Miembros del partido de Trump en el Congreso siguen siendo partidarios del libre comercio. Si bien intimidados por el presidente, entienden que Estados Unidos se ha beneficiado de un orden internacional basado en reglas.

Además, si Trump fracasa a la hora de obtener concesiones significativas por parte de los socios comerciales de Estados Unidos y si sus aranceles obstaculizan el crecimiento de los negocios y elevan el precio de los bienes de consumo importados, es posible que los votantes detecten la relación entre las políticas presidenciales y sus dificultades económicas. Es posible que Trump mismo se canse de su estilo imperial de presidencia y se convierta en un líder más convencionalmente estadounidense. En ese caso, Estados Unidos reanudará sus funciones como miembro constructivo de la OMC, signatario del Acuerdo de París sobre el cambio climático y participante de un Acuerdo Transpacífico reactivado. Sin duda, el interludio unilateralista de Estados Unidos habrá debilitado su influencia. Otros países empezarán a verlo como un socio menos digno de confianza. Mientras tanto habrán negociado entre sí acuerdos pensados para reducir la dependencia económica y en materia de seguridad de Estados Unidos. Con todo, el «paréntesis Trump», si es que se reduce a eso, no habrá alterado de manera significativa el orden económico internacional.

Un seguidor de Trump celebra en la Explanada Nacional de Washington la toma de posesión de Donald Trump como el 45.º presidente de Estados Unidos, 20 de enero de 2017

Para concebir este estado de cosas uno debe ser optimista. La mayoría de votantes republicanos, según las encuestas de opinión pública en el momento de escribir este artículo, apoyan las políticas comerciales restrictivas de Trump. El pueblo estadounidense ha demostrado escasa capacidad de relacionar los aranceles de su presidente con las consecuencias negativas de los mismos. El propio Trump es un maestro a la hora de desviar la atención.

Lo que es más importante, el apoyo popular al comercio abierto y libre exige políticas que compensen a los «perdedores» mediante programas de formación y reubicación, y la profunda y pertinaz hostilidad que sienten los estadounidenses hacia el gobierno constituye un obstáculo formidable para el establecimiento de dichos programas.

Un enfoque de la financiación de campañas electorales que concentre el poder en las manos de los ricos hará improbable que obtengan respaldo de políticas impositivas y de gasto público destinadas a redistribuir la renta a aquellos que se quedan atrás. Además, la ideología fundamentalista de mercado estadounidense propicia el olvido de las lecciones extraídas de la crisis financiera. Ello a su vez crea una posibilidad real de que se dé marcha atrás a las reformas poscrisis, con lo que aumentarían las probabilidades de una nueva crisis y se acentuaría aún más la polarización de la opinión pública.17

Organismos como la Cámara de Comercio estadounidense se oponen a los aranceles de Trump y a sus esfuerzos por destruir el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y la OMC, por lo que el intento de Trump de socavar el orden global podría ser una aberración temporal

Todas estas razones inducen a pensar que Estados Unidos es extremadamente vulnerable a los cantos de sirena del proteccionismo, como ha ocurrido en casi toda su historia, a excepción de la segunda mitad del siglo XX. En otras palabras, hay razones para creer que el giro unilateralista del país pueda ser duradero.

Aunque algunas de estas tendencias también se aprecian en Europa, cabe pensar que es más probable que la Unión Europa, en comparación, continúe por la senda del multilateralismo y la apertura.18 Los países europeos, después de ser presa de extremismos en las décadas de 1920 y 1930, reformaron sus sistemas electorales para dificultar el control por parte de políticos oportunistas como Trump.19 Al carecer de la hostilidad profunda y obstinada hacia el gobierno que tienen los estadounidenses, son capaces de crear programas públicos que compensen a los perjudicados por un comercio libre y abierto. Debido a que tienen economías más pequeñas —en muchos casos significativamente más pequeñas— que la de Estados Unidos, entienden que su prosperidad está intrínsecamente ligada al comercio, tanto el multilateral como el de mercado único de la Unión Europea. Incluso Reino Unido, donde la desigualdad es mayor y el rechazo a la Unión Europea es más intenso, sigue comprometido con la idea del libre comercio.

Pero señalar que es probable que Europa siga siendo partidaria del libre comercio no equivale a decir que sea capaz de ejercer el liderazgo necesario para moldear el orden económico mundial. La influencia exterior y en materia de políticas de seguridad y la influencia económica van de la mano. Recordemos la habilidad de un Estados Unidos poderoso desde el punto de vista geopolítico a la hora de dar forma al orden económico internacional después de la Segunda Guerra Mundial. Por su parte, la Unión Europea no ha demostrado ser capaz de articular una política exterior y de seguridad común; los distintos países que la integran tienen visiones distintas al respecto. El gasto militar conjunto del PIB es más bajo en Europa que en Estados Unidos y China. El continente está amenazado desde el punto de vista demográfico y, por tanto, abocado a un crecimiento lento. A medida que decaiga la cuota de Europa del PIB global, menos capacidad tendrá esta de determinar la naturaleza de las relaciones internacionales. Lo que deja a China como el candidato obvio a ocupar el espacio desalojado por Estados Unidos. En tanto principal socio comercial y fuente de inversión extranjera en un número creciente de países, ya posee cierta capacidad de influir en el orden económico internacional. La cuestión es qué clase de orden tiene China en mente.

La respuesta no es sencilla. China está comprometida con un aperturismo y un crecimiento marcados por las exportaciones. Tal y como lo expresó el presidente Xi Jiping en enero de 2017 en Davos, China tiene el propósito de impulsar una «economía global abierta». En otras palabras, Pekín no buscará de manera obvia modificar el régimen de comercio global actual con perspectivas más restrictivas.

Pero, en otros aspectos, una globalización de carácter chino será distinta de la globalización tal y como la conocemos. Comparada con otras grandes economías, la de China depende más de acuerdos de comercio bilaterales y menos de rondas de negociaciones multilaterales. En 2002 China firmó el acuerdo económico de cooperación ASEAN y a continuación varios acuerdos bilaterales de libre comercio con doce países de todo el mundo, a los que no tardarán en sumarse otros.20

Hasta el momento China continúa favoreciendo los acuerdos económicos bilaterales frente a negociaciones multilaterales, lo que se traduce en un papel menor de la OMC.

El Consejo de Estado de la República Popular China defiende una estrategia comercial que «basada en la periferia de China, se extienda por el Cinturón y la Ruta de la Seda para llegar al mundo».21 Yo lo interpreto como una sugerencia de que tiene en mente un sistema de comercio radial, donde China sea el núcleo y los países del otro lado de sus fronteras, o periféricos, los radios. Otros estudiosos anunciaron ya la aparición de un sistema de comercio radial en Asia y otros posibles con centros en Europa y Estados Unidos.22 Si China ejerce un liderazgo más enérgico del sistema comercial global, este escenario se vuelve más probable. De nuevo, esto se traduciría en una reducción del papel de la OMC.

A continuación es posible que Pekín quiera pactar otros acuerdos regionales basados en China para complementar sus pactos comerciales existentes y en sustitución de instituciones multilaterales como el FMI y el Banco Mundial. Ya tiene el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, dirigido por Jin Liqun, como alternativa al Banco Mundial. El Banco Popular de China ya ha puesto 500.000 millones de dólares en líneas de swaps a disposición de más de treinta bancos centrales. En 2016 el Banco de Desarrollo de China y el Banco Industrial y Comercial de China, de propiedad estatal, se supone que actuando en nombre del Banco Popular de China, proporcionaron a Pakistán 900 millones de dólares en concepto de rescate para evitar una crisis de divisas. El enfoque regional de China puede estar, asimismo, motivado por el hecho de encontrarse insuficientemente representada en términos de cuota y de voto en el FMI, lo que deja a Estados Unidos como único país con poder de veto en dicha institución. Si la Administración Trump decidiera bloquear la reforma del FMI rechazando una revisión de las cuotas, o decidiera abandonar los nuevos AGP (Acuerdos Generales para la obtención de Préstamos), que constituyen una importante fracción de la financiación del FMI, China contaría con un nuevo estímulo para desarrollar su alternativa regional.23

Una trabajadora de una fábrica de juguetes de Wuhan, en la provincia de Hubei, China, rellena de algodón un oso de peluche

Un sistema internacional modelado por China podría dar menos peso a la protección de derechos de propiedad intelectual; de hecho, la apropiación de la propiedad intelectual de corporaciones multinacionales por parte de sus socios comerciales chinos es una de las principales manzanas de la discordia entre la Administración Trump y el gobierno de Xi. Otra opción sería que la actitud de Pekín respecto a estos temas cambiara a medida que China empezara a desarrollar nuevas tecnologías. Dicho esto, el respeto a la propiedad privada, ya sea de empresas nacionales o de multinacionales, siempre ha sido muy inferior en el sistema socialista y centralizado chino que en Europa y en Estados Unidos. En consecuencia, es probable que en un sistema global liderado por China la protección de la propiedad intelectual sea menor.

Desde una perspectiva más general, el gobierno de China hace más que el de Estados Unidos, mediante subsidios e instrucciones a empresas de propiedad estatal y otras, por dar forma a la estructura y evolución de su economía. El llamado Plan Made in China 2025 para promover el desarrollo de las altas tecnologías es solo el último ejemplo.24 La OMC cuenta con reglas pensadas para limitar las subvenciones y las ayudas estatales de otra clase. Un sistema comercial modelado a la manera de China no contemplaría, o al menos limitaría, estas reglas.

Un régimen dirigido por China también estaría menos abierto a la inversión internacional. En 2017 China quedó solo por detrás de Filipinas y Arabia Saudí en la lista elaborada por la OCDE de los sesenta y tantos países con regímenes de Inversión Extranjera Directa (IED) más restrictivos. Cabe pensar que estas restricciones son otro mecanismo más para dar espacio a las empresas chinas para desarrollar sus habilidades tecnológicas. Esta actitud puede cambiar una vez China se convierta en líder tecnológico y se preocupe más por la IED externa que interna. Además, China continúa ejerciendo un férreo control de su sistema financiero y mantiene controles de los flujos entrantes y salientes de capital. Si bien el FMI mira con mejores ojos este tipo de controles desde principios de la década de 2000, es de esperar que un régimen internacional liderado por China se muestre más deferente aún con los gobiernos que recurran a ellos.

En suma, una economía global liderada por China seguiría abierta al comercio, pero tendría una naturaleza menos multilateral, transparente, basada en reglas y financieramente abierta que la de su predecesor occidental.

El gobierno de China hace más que el de Estados Unidos por dar forma a la estructura y evolución de su economía. El llamado Plan Made in China 2025 para promover el desarrollo de las altas tecnologías es solo el último ejemplo

La última década fue un periodo turbulento para la economía global, puesto que se inauguró con una crisis financiera global y se cerró con el Brexit y la elección de un presidente estadounidense con un programa de «América primero». La crisis trajo consigo un descontento popular con el orden económico establecido, aunque he argumentado que tan solo catalizó un malestar ya existente y asociado a las tendencias de ese momento: cambio tecnológico a favor de los trabajadores cualificados, creciente desigualdad de renta y fracaso de los gobiernos a la hora de equipar a los individuos para hacer frente a estos problemas. De las varias reacciones nacionales, la de Estados Unidos tuvo especiales repercusiones, puesto que en esencia despojó al país de su liderazgo global.

Las consecuencias futuras de esto distan mucho de estar claras. Es posible que la presidencia de Trump sea solo una fase, después de la cual Estados Unidos recuperaría sus apoyos y su liderazgo del sistema multilateral. Pero también existen razones para dudar de que esto ocurra. La hostilidad de los estadounidenses hacia el gobierno se traduce en un margen de intervención menor que, por ejemplo, en Europa, a la hora de compensar a las víctimas de la destrucción creativa y la globalización. Que nos encontremos en un periodo de crecimiento lento, a diferencia del tercer cuarto del siglo XX, hace que el apoyo y el liderazgo de Estados Unidos de un sistema abierto multilateral sea, cuando menos, problemático.

Con independencia de que el giro unilateral de Estados Unidos sea temporal o permanente, hay más espacio para que otras potencias influyan el orden económico mundial. Dados sus recursos y sus ambiciones, China es el candidato más probable. Un sistema con China a la cabeza seguirá abierto al comercio, pero será menos abierto financieramente que uno con la Unión Europea a la cabeza. Tendrá un enfoque más regional. Dará un papel más prominente al Estado. Estará menos basado en reglas y será menos transparente. La idea subyacente a admitir a China en la OMC era presionarla para que acercara su sistema político y económico a los modelos occidentales. Lo irónico sería que la presión económica que una China integrada internacionalmente ejerza en el mundo en general, y en Estados Unidos en particular, pueda terminar teniendo el efecto contrario.

Notas

1. Ver Summers, 2014.

2. Este es el cambio medio anual del PIB a precios constantes de 2008-2009 sacado de Perspectivas de la Economía Mundial, del FMI.

3. Para un análisis del debate, ver Saccomanni, 2015.

4. Este punto de vista se desarrolla en profundidad en Eichengreen, 2015.

5. Habrá quienes consideren la crisis de ahorros y préstamos de la década de 1980 una excepción, pero, tal y como demuestra Field (2017), su impacto macroeconómico fue mínimo.

6. Para un relato controvertido pero útil de estas tendencias, ver Johnson y Kwak, 2010.

7. Para un buen resumen, ver Bayoumi, 2017.

8. El análisis más influyente del papel de la suerte y las políticas acertadas durante la Gran Moderación es de Stock and Watson, 2003.

9. Lo argumenta muy bien el propio Taylor, 2015.

10. Para un análisis de esos flujos de capital y sus causas, incluida la política monetaria, ver Lane, 2013.

11. Esta es la convincente interpretación de Ball, 2018. Otros, tales como Bernake, 2015, aducen que el banco central no tuvo otra elección que dejar que Lehman se hundiera debido a que carecía de un aval válido, una tesis de la que Ball disiente vigorosamente.

12. Para una descripción divulgativa del debate, ver Scheiber, 2012.

13. Las cifras proceden, una vez más, de Perspectivas de la Economía Mundial, del FMI.

14. Los aranceles son para sesenta y cuatro países que representaban el 91% del comercio mundial en 2010, según Nordhaus, 2017. Las cifras para la solución de diferencias de la OMC proceden de Azevedo (2004, tabla 1).

15. El resto de esta sección está sacado de Eichengreen, 2018.

16. Este famoso, aunque controvertido argumento, se debe a Reinhart y Rogoff, 2009.

17. Funke, Schularick y Trebesch, 2016 ofrecen pruebas de que las crisis financieras desembocan en un aumento de la polarización política y, en concreto, en cambios de voto a la derecha.

18. Es la conclusión de Eichengreen, 2018, donde explico los argumentos en mayor profundidad.

19. Estoy pensando, por ejemplo, en el sistema electoral francés, que permite a los partidarios de otros candidatos unirse para apoyar al candidato mayoritario en la segunda ronda de votaciones, o en el alemán, que requiere una moción de censura constructiva (acuerdo para nombrar a un nuevo líder) para deshacer un gobierno.

20. Muchos de estos acuerdos bilaterales se firman con países pobres que no constituyen mercados especialmente importantes para las exportaciones chinas. Pueden verse como una maniobra de Pekín para influir económicamente en su socio, y en concreto para animarlo a adoptar estándares de producto y tecnología chinos y a que gestionen sus economías según el modelo chino.

21. Tiezzi, 2018, p. 47. Una serie de publicaciones oficiales y semioficiales se han hecho eco de la misma terminología.

22. Ver, por ejemplo, Baldwin, 2009.

23. La activación del AGP por importe de 255.000 millones de dólares requiere que el 85% de votos de los participantes y el veto a Estados Unidos. Además, Estados Unidos tendrá que abandonar el NAB si no se actúa por vía legislativa.

24. Para más información, ver Balding, 2018.

Bibliografía

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- —Tiezzi, Shannon (2018): «Free trade with chinese characteristics», en Amighini, Alessia (ed.), China: Champion of (Which) Globalisation?, Milán, ISPI, pp. 39-60.

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CÓMO CITAR ESTE ARTÍCULO

Eichengreen, B., "La última década y el futuro de la economía global", en ¿Hacia una nueva Ilustración? Una década trascendente. Madrid, BBVA, 2018.

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