Índice

1. Políticas públicas en la era de la disrupción digital

Navegación estructural

1. Cubierta

2. Comenzar a leer

Digital revolution: revolución digital

How do we ensure positive effects on consumption, employment, equity, and other determinants of social welfare?: ¿cómo conseguir que tenga efectos positivos sobre el consumo, el empleo, la equidad y otros determinantes del bienestar?

The future is not inexorable or predetermined, it all depends on the policies: el futuro no es inexorable ni predeterminado, todo dependerá de las políticas

Design and implementation criteria: criterios en el diseño y la implementación

1. Integrated and consistent policies: políticas coherentes entre sí e integrales

2. Policies that leverage new technologies: políticas apalancadas en nuevas tecnologías

3. Ongoing evaluation: evaluación continua

4. Digital public sector: sector público digital

Scope of the policies: ámbitos de aplicación

1. Human capital: and new skills: capital humano: y nuevas competencias

2. Labour market: mercado de trabajo

3. Regulation and competition: regulación y competencia

4. Equal opportunities and equity: igualdad de oportunidades y equidad

Redesign of the welfare state: a new social contract: rediseño del estado de bienestar, un nuevo contrato social

Políticas públicas en la era de la disrupción digital

Javier Andrés
y Rafael Doménech

Como en las revoluciones industriales anteriores, no hay nada inexorable ni predeterminado en los efectos de la revolución digital. Sus consecuencias en la productividad, el consumo, el empleo, la desigualdad y otros determinantes del bienestar social dependerán de cómo se diseñen e implementen las políticas públicas con las que se ha de gestionar el proceso de transformación tecnológica de nuestras sociedades. Por parte de los gobiernos, las empresas y los trabajadores, se necesitan estrategias y políticas eficientes, coherentes entre sí, integrales, en evaluación constante y que aprovechen las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologías en ámbitos tan importantes como el capital humano, el mercado de trabajo, la competencia y regulación de los mercados de bienes y servicios, la igualdad de oportunidades y la equidad, que conducirán a un nuevo contrato social y a un rediseño del estado de bienestar. Del éxito de estas políticas dependerá la capacidad de nuestras sociedades de aumentar la productividad, crear empleo y crecer de manera inclusiva, incrementando con ello el bienestar social.1

Estamos asistiendo a una nueva ola de progreso tecnológico, con un enorme pero incierto potencial para transformar intensamente nuestras sociedades. Una tendencia que, junto con la globalización y los cambios demográficos con los que guarda una estrecha relación, está generando profundos cambios en la economía global.

A pesar de que el crecimiento económico es un fenómeno asociado a las revoluciones industriales y, por lo tanto, relativamente reciente en la historia de la humanidad, la adaptación social al cambio técnico ha sido, en general, un proceso lento y, por ello, sin excesivos sobresaltos. El uso de algunas de las principales innovaciones que trajo la segunda revolución industrial, como la electricidad, el teléfono o el automóvil, tardó entre tres y cinco décadas en generalizarse. Su impacto y los cambios sociales a los que tuvieron que dar respuesta las políticas públicas fueron también paulatinos, lo que facilitó su asimilación por las personas, las empresas y, en definitiva, las sociedades de la época. Sin embargo, con la revolución digital hay razones para pensar que los cambios están siendo más rápidos, acortando los tiempos de reacción para afrontar con éxito los nuevos retos que plantea. Del éxito de las políticas depende la capacidad de nuestras sociedades de aumentar la productividad, crear empleo y crecer de manera inclusiva, incrementando con ello nuestro bienestar social.

La evidencia de los dos últimos siglos nos permite extraer una serie de enseñanzas sobre la importancia de gestionar bien este proceso de cambio. La primera es que el significativo aumento del bienestar social en las economías avanzadas, como muestra el gráfico 1 desde 1960 hasta la actualidad, y de la mayor parte de sus determinantes (el consumo per cápita, el ocio o la esperanza de vida), se debe al progreso técnico. La segunda es que la asimilación de las innovaciones no es siempre sencilla por lo que no está exenta de costes individuales y para la sociedad en su conjunto. Por ejemplo, las nuevas tecnologías, los métodos de producción y los nuevos bienes y servicios disponibles pueden ocasionar efectos negativos sobre el medio ambiente o consecuencias de muy diversa índole sobre distintos colectivos sociales y ocupaciones, con importantes implicaciones en la desigualdad. La tercera es que no todos los países han sido capaces de aprovechar este progreso por igual, ni de hacerlo de una manera inclusiva para la mayor parte de sus ciudadanos, lo que ha dado lugar tanto a milagros como a fracasos económicos y sociales de los que la historia reciente nos ofrece muchos ejemplos.

Con la revolución digital no cabe ni un optimismo exacerbado sobre la capacidad de los robots o de la inteligencia artificial (IA) para hacer nuestro trabajo mientras disfrutamos de más tiempo de ocio y mayores niveles de renta, ni el pesimismo de los que piensan que estamos abocados al desempleo tecnológico y a que los robots nos quiten tanto el empleo como nuestros ingresos. No caben utopías ni distopías, sino un análisis ponderado de sus posibles efectos en el plazo razonable de las próximas dos o tres décadas. Las máquinas y los algoritmos no acabarán con todos los empleos, ni mucho menos, pero sí lo harán con algunos mientras se crean otros nuevos. Si la experiencia del pasado sirve de algo, podemos esperar que el saldo sea positivo. Pero la capacidad de adaptación de las personas y las empresas puede no ser suficiente, de modo que aquellos que pierdan su posición encuentren difícil acceder a las nuevas oportunidades. Ello puede dar lugar a una polarización social tanto en el estatus laboral (empleo versus desempleo) como en la calidad y remuneración de los empleos disponibles. Esta polarización y el peligro de aumento de la desigualdad que lleva consigo son un riesgo a combatir. (Ver gráfico 1).

Como en las revoluciones industriales anteriores, no hay nada inexorable ni predeterminado en los efectos de la revolución digital. Unas sociedades tendrán éxito porque serán capaces de aprovechar las oportunidades que suponen estos cambios a la hora de aumentar el empleo, la productividad, la equidad y, con ello, el bienestar social. En el extremo opuesto, las que fracasen en su gestión puede que vean cómo el desempleo y la desigualdad aumentan, con un débil crecimiento o estancamiento de la productividad. Incluso gestionando bien esta transformación tecnológica, económica y social, no podemos predecir si, en términos de bienestar, va a ser tan exitosa como acabaron siéndolo las revoluciones industriales anteriores, que, no obstante, también atravesaron períodos de importantes dificultades económicas y de convulsiones sociales y políticas. Que la cuarta revolución industrial en marcha acabe o no en un nuevo salto adelante en el bienestar dependerá de cómo se gestione, ya que un rechazo social a la innovación y a la globalización pueden provocar una reacción que haga que unas sociedades queden descolgadas respecto a otras y no aprovechen plenamente las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologías.

Las políticas públicas bien diseñadas serán necesarias para potenciar los efectos positivos del cambio tecnológico en las cuatro dimensiones fundamentales que nos afectan a todos: como consumidores, como trabajadores, como emprendedores y como contribuyentes y beneficiarios del estado de bienestar. Es preciso mejorar la eficiencia y la equidad del mercado de trabajo, potenciar la educación y la formación continua de calidad e inclusiva, apoyar la generalización del uso de las nuevas tecnologías, velar porque estas no reduzcan la competencia en los mercados sino que resulten en beneficio de todos y aplicar medidas redistributivas que amortigüen los efectos negativos del cambio tecnológico allí donde aparezcan. El éxito en cada uno de estos frentes refuerza a los demás en lo que debe ser una estrategia global y coherente de política económica para gobernar la sociedad digital. Una estrategia que debemos abordar de manera rápida y eficaz. Para ello contamos también con un importante aliado: la propia innovación tecnológica. Bien utilizadas, las nuevas tecnologías pueden ser puestas al servicio de estas políticas para identificar nuevas necesidades, diseñar soluciones, desplegar medidas rápida y eficientemente, agilizar procesos, reducir costes y mejorar servicios, evaluar resultados o seleccionar prestaciones y beneficiarios de medidas redistributivas eficaces.

Gráfico 1. Bienestar social relativo en Estados Unidos, España y otras ocho economías avanzadas entre 1960 y 2017

E8 comprende Austria, Bélgica, Alemania, Dinamarca, Finlandia, Reino Unido, Holanda y Suecia.

Fuente: elaboración propia, a partir de PWT 9.1, AMECO, OCDE y Gapminder

Educación y nuevas habilidades digitales

La revolución digital potencia una serie de habilidades y conocimientos en detrimento de otros. En general, muchos de los empleos que se crean con las nuevas tecnologías requieren una formación mayor que la de los empleos que se destruyen. El progreso técnico sesgado en habilidades aumenta los salarios de los trabajadores más cualificados en comparación con los de quienes tienen peor formación. Sin embargo, con muchas de las recientes innovaciones, la relación entre capital humano y empleabilidad ha pasado a ser más compleja. Los nuevos robots y algoritmos suponen un importante riesgo de automatización de aquellas ocupaciones con un porcentaje mayor de tareas rutinarias, lo que no siempre está asociado a una mayor o menor cualificación. Por ello es necesario que la inversión en capital humano se oriente cada vez más a conseguir habilidades complementarias con los robots y la IA. Y complementarias en un doble sentido. Por una parte, porque sean habilidades que un robot no pueda alcanzar (al menos en un futuro razonable). Por otra, porque la formación adquirida permita una colaboración entre las máquinas (o los programas de software) y los trabajadores que aumente su productividad. Para conseguir esas habilidades complementarias, la educación –tanto antes de acceder al mercado de trabajo como de manera continua a lo largo de carreras laborales más complejas y cambiantes–, es una condición necesaria para asegurar la igualdad de oportunidades y lograr que cualquier persona pueda aprovechar la revolución digital.

Sin embargo, partimos de un nivel muy desigual entre países en cuanto a la dotación de capital humano. El nivel de formación de la población adulta es muy dispar, incluso entre las economías más avanzadas, como resultado de diferencias en los índices de fracaso escolar y abandono temprano del sistema educativo, de la calidad de la educación recibida durante los años de escolarización y de la formación continua a lo largo de la carrera laboral. Por ello, no resulta extraño observar la enorme brecha existente entre países en lo referente a las competencias cognitivas y a las relacionadas con el desarrollo profesional, como es el caso de la comprensión lectora y la capacidad de cálculo y de resolución de problemas en contextos informatizados.

Las nuevas ocupaciones van a requerir cada vez más capacidad para el razonamiento analítico, pensamiento crítico, creatividad, originalidad e iniciativa, liderazgo personal, influencia social, inteligencia emocional, dominio del lenguaje, compromiso con el trabajo encomendado y habilidades sociales, combinando la formación técnica con la humanística, y con capacidad para la gestión y coordinación de equipos y proyectos. Pero sería poco realista pensar que todos tengamos que ser «supertrabajadores» con todas estas cualidades. Es fundamental que cada persona encuentre su acomodo en el proceso productivo y prospere en este mundo tan cambiante y dinámico. Dada la variedad de habilidades que pueden ser de utilidad en el mundo digital del futuro, con ocupaciones nuevas o totalmente renovadas, los parámetros de lo que se considera una buena formación serán diferentes e irán cambiando a lo largo del tiempo. Una buena formación de base, la flexibilidad y la adaptabilidad van a ser determinantes para el éxito en este nuevo y cambiante entorno. Es fundamental aprender a aprender y las políticas públicas deben asegurar programas de calidad que satisfagan estas nuevas necesidades y faciliten que las empresas y los trabajadores tengan la capacidad de continuar con su formación para adquirir nuevas habilidades cuando sea necesario.

Tanto los trabajadores y las empresas como las Administraciones públicas tendrán que reconocer las tendencias del mercado de trabajo y anticipar las nuevas ocupaciones que vayan surgiendo y las necesidades de la cualificación que puedan requerir. Las nuevas tecnologías pueden desempeñar aquí un papel fundamental para identificar estas necesidades. Hoy en día existen algoritmos que rastrean internet y mapean el texto de las descripciones de las vacantes que ofrecen las empresas en códigos de ocupaciones. El sistema educativo y la formación continua deben utilizar también cada vez más las nuevas tecnologías que abaratan la inversión en educación y mejoran el rendimiento educativo, eliminando barreras geográficas en el acceso a centros de excelencia educativa.

Un becario de Airbus muestra el uso de las gafas Microsoft Hololens para la instalación y el mantenimiento de componentes del avión, durante una demostración en las instalaciones de la compañía en Hamburgo, Alemania

Con la revolución digital, la inversión en capital humano debe conseguir habilidades complementarias con los robots y la IA. Han de ser habilidades que un robot no pueda alcanzar, y la formación adquirida debe permitir una colaboración entre máquinas y trabajadores que aumente su productividad

Las políticas activas y pasivas en el mercado de trabajo son cruciales para aumentar la probabilidad de encontrar un nuevo empleo y reducir los costes de transición asociados a la desaparición de ciertas ocupaciones

Políticas para un nuevo mercado de trabajo

La mejora del capital humano y de las habilidades de la población activa es una condición necesaria pero no suficiente para alcanzar un empleo abundante y de calidad si el mercado de trabajo es disfuncional, ineficiente y poco equitativo. La heterogeneidad en las tasas de desempleo y temporalidad, y en la calidad de los empleos, indica que existen importantes diferencias entre países en lo referente a la eficiencia de la regulación laboral y a las políticas activas del mercado de trabajo. Para evitar que la revolución digital genere desempleo, polarización y carreras laborales inestables y condenadas a una baja remuneración, es fundamental eliminar las barreras a la creación de empleo y a la inversión, innovación y crecimiento de las empresas, reducir las incertidumbres y aumentar la seguridad jurídica de las relaciones laborales, buscar un equilibrio entre la flexibilidad del mercado de trabajo y la seguridad para los trabajadores, facilitar la financiación de las empresas emergentes y simplificar y mejorar la normativa laboral para hacerla más eficiente. El papel del sector público en todos estos ámbitos, y en última instancia en la generación de un clima de negocio que aumente la tasa de empleo y mejore su calidad, es fundamental.

La revolución digital está produciendo cambios muy importantes en las formas de contratación. Las formas de trabajo no convencional que ya han empezado a proliferar demandan nuevas medidas para garantizar unos estándares mínimos de calidad y seguridad. La búsqueda de soluciones judiciales que aplican la legislación laboral existente y mantienen las figuras contractuales tradicionales difícilmente serán la solución si no se ataca el problema de fondo: las diferencias en los costes e incentivos que subyacen en el arbitraje entre trabajadores por cuenta propia y asalariados. Un tratamiento coherente requiere definir una carta de derechos sociales comunes para todos los trabajadores, sea cual sea su estatus, y en cuya financiación participen todos de forma acorde con la naturaleza de su empleo. La combinación de regulaciones laborales eficientes y neutrales entre tipos de contratos de los trabajadores y la competencia entre empresas, en los mercados de bienes y servicios, debería hacer compatible la relación laboral flexible que requieren las nuevas tecnologías y los modelos de negocio, con una protección social similar al contrato por cuenta ajena, hoy mayoritario.

Otro de los ámbitos en los que el reto de la digitalización es particularmente importante es el de las políticas activas y pasivas en el mercado de trabajo, cuyo fin es facilitar la reasignación rápida de los trabajadores con mayor riesgo de sustitución por automatización de las tareas que realizan. Estas políticas son cruciales para aumentar la probabilidad de encontrar un nuevo empleo y reducir los costes de transición asociados a la desaparición de ciertas ocupaciones. Y son más importantes cuando nos enfrentamos a un profundo cambio estructural en el mercado laboral en lugar de a fluctuaciones de carácter cíclico. Pero su eficiencia es muy desigual entre las economías avanzadas. Algunos países del centro y el norte de Europa llevan décadas gestionando estas políticas muy eficazmente. Es el caso del modelo de flexiseguridad de Dinamarca, Holanda y otros países europeos. Las medidas orientadas a la formación y a la capacitación de desempleados deben ser, junto a la formación continua en el empleo, la primera trinchera para evitar que la destrucción de ocupaciones implique un aumento del paro estructural.

También en este terreno las nuevas tecnologías deben servir para reducir los periodos de transición entre viejas y nuevas ocupaciones. Ello requiere una reforma fundamental de las instituciones encargadas de facilitar la intermediación en el mercado laboral, tanto de los servicios públicos de empleo como de las agencias privadas acreditadas para ello. La digitalización de las historias laborales, el perfilado, el conocimiento de las características de las vacantes disponibles y la información a los trabajadores sobre perspectivas del mercado laboral, o sobre cursos de formación apropiados, son imprescindibles para agilizar el proceso de búsqueda tanto en la estructura productiva convencional como en la gig economy. La formación continua no solo es necesaria para desarrollar nuevas habilidades para el empleo por cuenta ajena, sino también para adquirir conocimientos financieros, organizativos y de gestión básicos pero necesarios para moverse entre ocupaciones cambiantes y nuevas formas de relación laboral.

En un mundo en el que winners take most, la negociación colectiva tiene que evitar que las empresas queden rezagadas en el proceso de adopción tecnológica e innovación y pongan en juego su propia supervivencia. La flexibilidad organizativa interna y la negociación colectiva en el marco de la empresa deben facilitar la adaptación y el desarrollo de nuevas tecnologías, la realización de programas de formación y la remuneración variable en función de objetivos para aumentar la participación de los trabajadores en los beneficios de sus empresas. Esta negociación colectiva más flexible debe alcanzar a todo tipo de trabajador, incluidos los sujetos a las nuevas formas de relación profesional. Al igual que los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores independientes que trabajan en plataformas deben tener la posibilidad de defender sus derechos mediante la creación de asociaciones, aunque su capacidad de negociación excluya las tarifas o los requisitos injustificados de cualificación profesional que puedan reducir la competencia.

Competencia y regulaciones en mercados de bienes y servicios

La regulación de los mercados es una de las formas fundamentales de intervención del sector público en la organización de la actividad económica. Los cambios tecnológicos y la globalización pueden dar lugar a la aparición de empresas que concentran un enorme poder de mercado y que tienen una enorme ventaja en el uso de los datos y de la información, que llevan a situaciones ineficientes desde el punto de vista económico y social. Una de las características de muchas de las nuevas empresas tecnológicas es que los costes fijos de entrada y de innovación son muy elevados pero, una vez que la tecnología está disponible (por ejemplo, un programa informático), el coste medio de producir nuevas unidades tiende a cero, lo que facilita la aparición de monopolios naturales.

La revolución digital creará más oportunidades, aumentará el bienestar social y será percibida como más equitativa cuanto mayores sean las facilidades para acceder a las innovaciones, por parte de empresas, trabajadores y consumidores, y más reducida sea la brecha con la frontera tecnológica mundial. Así, generará un terreno de juego equilibrado y las condiciones para una mayor competencia. Para ello es necesario que el sector público invierta en infraestructuras convencionales, tecnológicas y de comunicación, que desarrolle marcos normativos y legales, nacionales y supranacionales, que reduzcan la incertidumbre asociada a la adopción de nuevas tecnologías, potencie la digitalización de la Administración y fomente la innovación y las formas de IA con mayor capacidad para crear más oportunidades y empleos, nuevas ocupaciones más productivas y nuevas formas de trabajo que proporcionen un mayor aumento del bienestar social.

Además de cerrar la brecha digital, las políticas públicas deben evitar que los nuevos sectores y empresas tengan un excesivo poder de mercado que limite la competencia y la innovación en detrimento del bienestar social. La política de competencia debe mantenerse muy atenta a la evolución de las condiciones de mercado y a la existencia de una competencia efectiva entre empresas. Entre las medidas para conseguirlo destacan la difusión de los avances tecnológicos y de las patentes, que facilitan la entrada de nuevos competidores y la financiación de empresas emergentes; la garantía de los derechos de los consumidores; el acceso a big data, supercomputadores y computación en la nube, y el intercambio de datos (data sharing), cuando así lo permita su dueño.

El uso de big data contribuye a hacer nuestra vida más fácil, intensa y creativa. Pero la política de competencia debe asegurar la neutralidad en el acceso a la información por parte de cualquier empresa, de manera que los gigantes informáticos no tengan ventajas a la hora de utilizar los datos que poseen de sus usuarios en nuevos productos o en los servicios que integren verticalmente en sus plataformas. Las regulaciones deben asegurar el uso correcto de esta información y de la IA en beneficio de los usuarios y garantizar el derecho a la privacidad. Los algoritmos han de ser transparentes y contrastables, y tienen que ser evaluados para evitar cualquier tipo de discriminación ilegal en su diseño. Es necesario fomentar el uso de sandboxes, de pilotos y de protocolos de experimentación en ámbitos como, por ejemplo, el de la conducción autónoma.

Por último, un ámbito crucial de actuación del sector público en el uso de las nuevas tecnologías tiene que ver con la ciberseguridad, en la que se dan las características habituales de los bienes públicos (existencia de externalidades, no rivalidad y no exclusión de potenciales beneficiarios). De la misma manera que velar por la seguridad nacional y la seguridad física y jurídica de particulares y empresas son servicios públicos fundamentales, con el fin de generalizar la economía digital, las Administraciones públicas deben velar también por la ciberseguridad.

Las nuevas tecnologías deben reducir los periodos de transición entre viejas y nuevas ocupaciones. Ello requiere una reforma fundamental de las instituciones que facilitan la intermediación en el mercado laboral, tanto de los servicios públicos de empleo como de las agencias privadas

La revolución digital creará más oportunidades, aumentará el bienestar social y será percibida como más equitativa cuanto mayores sean las facilidades para acceder a las innovaciones, por parte de empresas, trabajadores y consumidores, y más reducida sea la brecha con la frontera tecnológica mundial

Centro de logística de la tienda de moda online Zalando, en Erfurt, Alemania

Igualdad de oportunidades y redistribución

Como en las revoluciones industriales anteriores, la evidencia disponible indica que la revolución digital ya está teniendo algunos efectos dispares tanto entre trabajadores como entre empresas. En principio, si los beneficios sociales netos son positivos, basta con diseñar mecanismos eficientes de redistribución con los que se compense a los que pierden, para que también se beneficien de las nuevas tecnologías y de la globalización. Pero es preciso diseñar estos mecanismos con cuidado si queremos que sean verdaderamente útiles y eficientes, lo que no siempre resulta sencillo. La eficiencia y la calidad del estado de bienestar y de las instituciones son fundamentales para garantizar, primero, la igualdad de oportunidades y, posteriormente, proporcionar un seguro a las personas que se enfrentan a situaciones individuales adversas inesperadas. Las sociedades que ya lo están haciendo mejor en términos de igualdad de oportunidades y de redistribución expost parten con ventaja a la hora de afrontar los retos de la revolución digital sobre la desigualdad.

Una redistribución eficiente debe satisfacer una serie de principios para maximizar sus beneficios y reducir sus costes. Primero, ha de llevarse a cabo con el menor coste posible en términos de gestión y de transformación de impuestos en políticas de rentas. Segundo, los beneficiarios deben estar bien identificados y recibir transferencias y servicios públicos o pagar menos impuestos aquellos que verdaderamente lo necesitan. Tercero, las políticas redistributivas se tienen que financiar con una fiscalidad lo menos distorsionadora posible. Los efectos distorsionadores de los impuestos han sido estudiados a fondo, desde hace tiempo, por la teoría de la imposición óptima. En la medida en que los impuestos generan distorsiones e incentivos, terminan afectando a la actividad económica, a la inversión, a la innovación y al empleo. Es necesario encontrar un equilibrio entre eficiencia en la estructura fiscal (para aumentar la innovación y la creación de empleo) y la suficiencia de ingresos (para financiar el gasto público y reducir la desigualdad de la renta disponible después de impuestos y transferencias).

En la medida en que la automatización destruya empleos, ¿deben pagar impuestos los robots? Esta propuesta presenta varios problemas. En primer lugar, al menos por el momento, la automatización y los robots destruyen unas ocupaciones pero crean empleo en otras, de manera que los países más automatizados y digitalizados muestran también tasas de desempleo menores. Si no hay razones por el momento para temer un desempleo tecnológico masivo, tampoco las hay para implantar impuestos a los robots, al menos en un horizonte temporal cercano. Por otra parte, no tiene sentido desincentivar la producción de nuevos bienes y servicios, o la adopción de tecnologías disponibles que permiten ser más productivos, producir con costes menores o dejar de emplear a trabajadores en tareas peligrosas o desagradables. Además, es muy complicado cuantificar el empleo que se ve directamente afectado por las nuevas tecnologías, por lo que también lo es definir la base imponible de un impuesto de este tipo. Por último, con la globalización, las actividades que puedan ser objeto de comercio internacional y que no incorporen los robots y las tecnologías disponibles, debido a estos impuestos, quedarían a merced de la competencia exterior y pondrían en riesgo la supervivencia de las empresas y de sus empleos.

Puesto que el objetivo debe ser repartir la nueva riqueza y no frenar su creación, tiene más sentido gravar los beneficios a través del impuesto de sociedades, independientemente de las tecnologías que estén utilizando las empresas o con la extensión de otros impuestos que, aun siendo distorsionadores, no afecten directamente al incentivo de innovar, algo que a largo plazo acabaría gripando el motor del crecimiento económico. Si la innovación se tradujera en más desempleo a largo plazo, sería necesario combatir la desigualdad mediante una redistribución más intensa de la renta, con aumentos graduales de los impuestos con mayor potencia recaudatoria y menores distorsiones en términos de empleo, innovación y productividad.

Por el lado del gasto, ¿es la renta básica universal (RBU) la mejor transferencia redistributiva? Aunque la RBU tiene sus ventajas (es incondicional, elimina el riesgo de pobreza absoluta si es suficientemente generosa, no estigmatiza a sus perceptores y es fácil de gestionar al ser universal), sus costes de financiación son muy elevados si se quiere repartir una cuantía que garantice un mínimo de bienestar a aquellas personas que no obtienen otros ingresos. La RBU requiere aumentar mucho los impuestos para su financiación. La mayor progresividad y presión fiscal reducen la oferta de trabajo al encarecer en términos relativos el trabajo frente al ocio. Al mismo tiempo la RBU genera un efecto renta que incentiva a consumir más y disfrutar también de más ocio. La mayor presión fiscal sobre las rentas del capital desincentiva adicionalmente el ahorro y la inversión, lo que afecta negativamente a la demanda de trabajo por parte de las empresas y a su productividad. El resultado de una menor oferta y demanda de trabajo es un menor nivel de empleo, con efectos ambiguos sobre los salarios. La globalización aumenta, además, los costes de la RBU. La mayor presión fiscal sobre las rentas del trabajo y del capital incentiva que los trabajadores más cualificados y las empresas más internacionalizadas se desplacen a otros países con una presión fiscal menor. Algunas estimaciones indican que los efectos distorsionadores inducidos por una renta de este tipo, diseñada como pretenden algunos de sus más acérrimos defensores, podrían dar lugar a disminuciones significativas del PIB.

En la medida en que resulta más eficiente redistribuir a través del gasto a los beneficiarios que verdaderamente lo necesiten, desde hace tiempo en muchos países funcionan programas más selectivos y condicionales y menos costosos que la RBU, como los complementos de renta o salariales a aquellas personas y aquellos hogares con menores ingresos. La aceptación social de este tipo de programas condicionales suele ser muy amplia, al reducir la pobreza de manera más selectiva, con un coste menor y sin desincentivar el empleo. Los complementos salariales, además, se suman al salario mínimo, que persigue reducir la desigualdad salarial y eliminar el riesgo de que las empresas tengan un poder muy elevado para fijar salarios por debajo de la productividad.

Otra alternativa a la RBU es la renta de participación, propuesta por Anthony Atkinson. Se trataría de una renta condicionada a la participación y a la contribución a la sociedad y sería complementaria a otras prestaciones y seguros sociales. Esta contribución se entiende en un sentido amplio, y no exclusivamente económico, por medio del trabajo, la educación y la formación continua, la búsqueda activa de empleo o el cuidado de niños y personas mayores, salvo en caso de enfermedad o incapacidad. Se trata de una renta muy generalizada, pero que excluiría de manera explícita a aquellos individuos que ante la hipotética percepción de dicha renta optasen por dedicar su tiempo al ocio. El propio Atkinson propuso empezar el despliegue de la renta de participación con un programa de renta infantil en el ámbito de la Unión Europea.

Antes de poner en marcha nuevos instrumentos redistributivos con los que hacer frente a problemas que todavía no existen, como el del desempleo tecnológico masivo, es necesario aprovechar primero todos los márgenes de los instrumentos actuales del estado de bienestar y mejorar su cobertura y eficiencia, como ya están haciendo algunas sociedades. Al menos a corto plazo, hay opciones económicamente más viables y razonables que la RBU y que conseguirían mejores efectos en la lucha contra la desigualdad, en especial contra la desigualdad extrema y la pobreza.

De nuevo, las nuevas tecnologías pueden ayudar a obtener mejores resultados de las políticas existentes. Un ejemplo es el proyecto Opportunity Insights en Estados Unidos.2 La IA aplicada al big data permite identificar a los beneficiarios que verdaderamente necesiten prestaciones como complementos salariales, rentas mínimas garantizadas o ayudas escolares, al alquiler, a la movilidad intergeneracional y geográfica o para eliminar la pobreza infantil. Las nuevas tecnologías también podrían utilizarse para establecer los niveles óptimos de los salarios mínimos, de manera que reduzcan el poder de los monopsonistas sin poner en riesgo el empleo. Para todo ello es necesario consolidar la información sobre todas las ayudas, las prestaciones y los beneficios sociales de las distintas Administraciones públicas, también acerca de quiénes las reciben y de sus condiciones socioeconómicas, de las características de los trabajadores y de las empresas.

Desde hace tiempo en muchos países funcionan programas más selectivos y menos costosos que la RBU, como los complementos de renta o salariales a personas y hogares con menores ingresos

La IA aplicada al big data permite identificar a los beneficiarios que realmente necesitan prestaciones como complementos salariales, rentas mínimas garantizadas o ayudas escolares, al alquiler, a la movilidad intergeneracional y geográfica o para eliminar la pobreza infantil

A propósito de la votación sobre RBU convocada en Suiza en junio de 2016, el Comité para el Ingreso Básico Incondicional ocupó durante unos días la plaza Plainpalais de Ginebra con un cartel de 8.000 m^2 en el que se formulaba la pregunta: «¿Qué harías si tuvieras asegurados tus ingresos?»

Hacia un nuevo contrato social

La revolución digital está dando lugar a una nueva sociedad. El contrato social y el estado de bienestar que surgieron tras la segunda revolución industrial fueron cruciales para asegurar la prosperidad de la mayor parte de las sociedades en las economías avanzadas y propiciar una importante reducción de la elevada desigualdad existente en el primer tercio del siglo XX. Con la revolución digital es necesario repensar y rediseñar el estado de bienestar. No hacerlo podría dar lugar a una contestación social que pondría en peligro el proceso mismo de cambio tecnológico, como ya está ocurriendo en el caso de la globalización. El estado de bienestar va a estar sometido a fuertes presiones en el futuro inmediato por el lado del gasto y el de los ingresos. Surgirán nuevas políticas de gasto y será necesario proteger a quienes puedan salir perdiendo en el proceso de disrupción digital. Por el lado de los ingresos, se produce una erosión de las bases fiscales por la globalización o por actividades en la economía colaborativa y algunas nuevas formas de relación laboral. Es previsible que el estado de bienestar se aleje de la concepción de Bismarck, en la que el Estado funciona como un intermediario que garantiza seguros contributivos (sanidad o pensiones) a quienes participan en su financiación, y se acerque a la de Beveridge, en la que las prestaciones y la financiación son de carácter general; aunque esta última tiene en cuenta diferencias individuales según la capacidad económica de cada ciudadano. En este contexto, la cooperación internacional y la armonización fiscal en el tratamiento de las rentas generadas en la economía digital son cruciales.

No creemos que en las próximas décadas sea necesario reinventar la economía de mercado, sino adaptar sus instituciones y las reglas de juego para que el aumento de la renta y del bienestar llegue al conjunto de la ciudadanía. Cuanto más se avance en esta dirección más probable será que la mayor parte de la sociedad se beneficie del progreso técnico y más improbable que se oponga a él. Ante este reto, el sector público tiene una enorme responsabilidad para asegurar un entorno en el que el sector privado pueda mejorar y desarrollar su potencial y, al mismo tiempo, asegurar la igualdad de oportunidades. La Administración pública debe estar inmersa en un proceso de mejora continua de su eficiencia, de reducción de costes administrativos y de cargas innecesarias que recaen sobre empresas y trabajadores. Debe liderar también la transformación tecnológica y digital, proporcionando más y mejores servicios a los ciudadanos y a las empresas y evaluando constantemente la efectividad de sus políticas de ingresos, gastos y rentas.

Hay razones para ser optimistas sobre el futuro, pero solo si nuestras sociedades son capaces de gestionar adecuadamente los cambios, de favorecer el crecimiento económico y de proporcionar un estado de bienestar que se adapte a las nuevas necesidades individuales y colectivas. Es muy probable que unos países lo hagan mejor y lo consigan antes que otros. El impacto social de las nuevas tecnologías dependerá de cómo se gestionen los nuevos retos. En este proceso de cambio no hay disyuntiva entre equidad y eficiencia: aquellas sociedades capaces de diseñar un estado de bienestar que funcione de manera más eficiente aprovecharán mejor la potencia de las nuevas tecnologías para generar riqueza, al tiempo que alcanzarán menores niveles de desigualdad y una mayor equidad intergeneracional.

Javier Andrés es catedrático de Economía en la Universidad de Valencia y máster por la London School of Economics, donde fue investigador visitante. Pertenece al consejo asesor de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, colabora con la Dirección General de Economía y Estadística del Banco de España y es miembro de honor de la Asociación Española de Economía. Ha sido gestor del Programa Nacional de Investigación en Socioeconomía del Ministerio de Ciencia y Tecnología y director de Moneda y Crédito. Sus áreas de especialización son el crecimiento económico, la inflación, la política fiscal y monetaria en la Unión Económica y Monetaria (UEM) y el mercado laboral. Ha impartido numerosos seminarios en instituciones nacionales y extranjeras, dirigido proyectos de investigación competitivos y asesorado a instituciones públicas en modelización macroeconómica. Ha publicado numerosos trabajos en libros y artículos en las principales revistas académicas nacionales e internacionales de alto impacto científico. Ha sido coeditor del blog Nada es Gratis, y coautor del libro En busca de la prosperidad. Los retos de la sociedad española en la economía global del siglo XXI (Deusto, 2015).

Rafael Doménech es responsable de Análisis Económico de BBVA Research y catedrático de Análisis Económico en la Universidad de Valencia. Es máster en Economía por la London School of Economics y doctor en esa misma disciplina por la Universidad de Valencia. Ha sido director general en la Oficina Económica del Presidente del Gobierno, director del Instituto de Economía Internacional, miembro de la Junta Consultiva de la Universidad de Valencia e investigador colaborador de la OCDE, de la Comisión Europea, del Ministerio de Economía y Hacienda y de la Fundación Rafael del Pino. Fue ponente del Plan Estadístico Nacional entre 2013 y 2016. El Gobierno español lo nombró miembro del comité de expertos sobre el factor de sostenibilidad del sistema de pensiones públicas y es miembro de honor de la Asociación Española de Economía. Ha publicado numerosos artículos sobre crecimiento, capital humano, ciclos económicos y políticas monetarias y fiscales en revistas científicas de prestigio nacional e internacional; entre otras, Journal of the European Economic Association, American Economic Review, The Economic Journal o European Economic Review. Es autor del libro The Spanish Economy: A General Equilibrium Perspective (Palgrave Macmillan, 2011) y coautor de En busca de la prosperidad. Los retos de la sociedad española en la economía global del siglo XXI (Deusto, 2015).

Notas

1. En el capítulo cuarto del libro de Javier Andrés y Rafael Doménech, La era de la disrupción digital. Empleo, desigualdad y bienestar social ante las nuevas tecnologías globales (Ediciones Deusto, 2020), se realiza un análisis más detallado y extenso de las políticas públicas con las que afrontar con éxito la revolución digital. El lector interesado puede encontrar en él un amplio conjunto de referencias bibliográficas sobre los temas aquí tratados.

2. Para conocer más detalles de este proyecto puede consultarse su web: www.opportunityinsights.org.

RAFAEL DÓMENECH

JAVIER ANDRÉS

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• La desigualdad en la era digital

• Work in The Age of Data

CÓMO CITAR ESTE ARTÍCULO

Dómenech, R. y Andrés, J., “Políticas públicas en la era de la disrupción digital”, en El Trabajo en la Era de los Datos, Madrid, BBVA, 2019.

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Public Policies in the Age of Digital Disruption.

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- Un nuevo contrato social para la era digital, Manuel Muñiz El Trabajo en la era de los Datos.

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- El impacto de la tecnología en el crecimiento y el empleo, Adam Saunders La era de la perplejidad. Repensar el mundo que conocíamos.

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